La contabilidad pública como instrumento para el control social

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LA CONTABILIDAD PÚBLICA
CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
2002
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Presidente de la República
Andrés Pastrana Arango
Ministro de Hacienda y Crédito Público
Juan Manuel Santos
Contador General de la Nación
Francisco Salazar Martín
Subcontador de Consolidación e Investigación
Carlos Eduardo Acosta Moyano
Subcontador del Nivel Nacional
Alcira Hernández Maldonado
Subcontador del Nivel Territorial
Martha Violet García
Jefe Oficina de Control Interno
Fabio Raúl Trompa Ayala
Oficina Asesora de Capacitación
Eduardo Vidal Díaz
Asesores Temáticos
Blanca Cecilia Sánchez
Orlando González Castañeda
Aníbal Giraldo Abello
Jorge Enrique Rodríguez R.
Actualización
Rocio Pérez Sotelo
Martha Cecilia Pinzón R.
Omar Eduardo Mancipe S.
Eduardo Vidal Díaz

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Nota de entrada
Como parte de una serie de publicaciones el presente texto en su segunda
edición, actualizada y corregida por funcionarios de La Contaduría General de la
Nación, ha sido cedido por esa institución para ser utilizado como material de
apoyo a las actividades del Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal,
PSNCM.
Para enriquecer el debate académico sobre aspectos polémicos de la
Administración Pública, la serie de publicaciones contiene no pocas veces la
opinión de sus autores. Con todo, el contenido de los documentos los compromete
sólo a ellos y no representan posición alguna del Proyecto.
Se hace la edición en hipertexto para facilitar su consulta y mejorar la utilidad a las
administraciones municipales. Con la versión en hipertexto, el PSNCM asume el
desafío de adaptarse a las tecnologías modernas y acercarlas a los servidores
públicos municipales, quienes, dicho sea de paso, son los principales destinatarios
de esta serie de publicaciones.
La misión del Proyecto está descrita en su nombre: construir un sistema de
capacitación municipal. La labor de capacitación demanda apoyos didácticos y
pedagógicos. Justo a ello quiere obedecer la serie de publicaciones del Proyecto.
Por tanto sus pretensiones no son las de un “tratado” sino mas bien las de una
guía, un manual o una cartilla.
El Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal es adelantado por el
Gobierno Colombiano con el apoyo de la Cooperación Técnica de la Unión
Europea. Sus operadores son la Escuela Superior de Administración Pública -
ESAP- y la Federación Colombiana de Municipios -FCM- en coordinación y
concurrencia con entidades de los ordenes nacional, departamental y municipal.
La revisión de los textos de esta serie estuvo a cargo de José Eduardo Gómez
Figueredo, Carlos Augusto Giraldo y Rovitzon Ortiz Olaya.
ROBERTO PRIETO LADINO
Codirector Nacional
THEODOR WERNERUS
Codirector Europeo

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CONTENIDO
PRESENTACIÓN
Proceso de estructuración de la contabilidad pública en Colombia
Descentralización y reforma del Estado
El Contador General de la Nación
De la Dirección General de la Contabilidad Pública a la Contaduría General de la Nación
Sistema Nacional de Contabilidad Pública
La contabilidad pública: instrumento esencial para el control
Estado, Control y Contabilidad Pública
Control Fiscal
En lo referente al Control Fiscal
El Control Ciudadano
Aportes para combatir la corrupción
Una política contable alrededor del control interno
Evaluación y resultados del Control Interno Contable del Estado
El Proceso de Auditoría
El sistema nacional de contabilidad pública y el proceso contable
1. ¿Qué es la contabilidad pública?
2. ¿En que consiste la figura del Contador General de la Nación?
3. ¿Que es la Contaduría General de la Nación?
4. ¿Cuáles son las principales funciones de la Contaduría General de la Nación?
5. ¿Que es el Sistema Nacional de Contabilidad Pública?
6. ¿Qué es el Plan General de Contabilidad Pública?
7. ¿Qué es el proceso contable y cuales son sus fases?
8. ¿En qué consiste la fase de reconocimiento?
9. ¿Qué es la fase de valuación?
10. ¿En que consiste la fase de revelación?
11. ¿Qué son los estados contables?
12. ¿Cómo se clasifican los estados contables?
13. ¿Cuáles son los estados contables de naturaleza cuantitativa?
14. ¿Cuáles son los estados de naturaleza cualitativa?
15. ¿Cuáles son los estados contables obligatorios?
La contabilidad pública como instrumento para el control social
1. ¿Cuál es el objetivo de la contabilidad pública en el nivel territorial?
2. ¿Cuáles son los requisitos básicos que deben cumplir las entidades territoriales con
relación a la contabilidad pública?
3. ¿Quiénes son los responsables de la presentación de la información financiera,
económica y social?
4. ¿Cuáles son los plazos para la presentación de información financiera, económica y
social?
5. ¿Cuáles son los requisitos para la presentación de la información?
6. ¿Cuál es el contenido del informe ejecutivo de control interno sobre el sistema
contable?
7. ¿Cuáles son los estados contables básicos que deben ser elaborados y presentados?
8. ¿Qué es el balance general y cómo se estructura?
9. ¿Qué es el estado de actividad financiera, económica y social y cómo se estructura?

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10. ¿Que es el estado de cambios en el patrimonio y cómo se estructura?
11. ¿Qué es el estado de flujos de efectivo y cómo se estructura?
12. ¿Cómo se deben presentar y publicar los estados contables?
13. ¿Cuáles son los procedimientos para la estructuración de los estados contables?
14. ¿Qué pasos hay que seguir para interpretar y analizar los estados contables’
15. ¿Cómo se verifica el cumplimiento de los requisitos sobre organización y
funcionamiento de la contabilidad?
16. ¿Cuáles son los estados contables que están a disposición de los concejales,
diputados y cualquier ciudadano interesado en conocer la situación de la entidad
territorial?
17. ¿Cómo interpretar los estados contables?
18. ¿Qué tipos de indicadores existen para el análisis de los estados contables?
19. ¿Cuáles son los indicadores que se pueden utilizar?
Ejercicio de análisis e interpretación de los estados contables
Conceptos básicos para la interpretación de los estados contables
1. ¿Está cumpliendo la administración municipal adecuadamente con las funciones que
le corresponden y alcanzando los resultados esperados?
2. ¿La gestión financiera se realiza en forma adecuada?
3. ¿Han aumentado los recursos fiscales de la entidad territorial?
4. ¿Han aumentado los recursos por transferencias (Código 4400)?
5. ¿Han crecido los gastos de administración más que los recursos fiscales?
6. ¿La entidad territorial produce excedente o déficit operacional?
7. ¿Los ingresos totales de la entidad son suficientes para cubrir sus gastos?
8. ¿Ha aumentado la dependencia con respecto a las transferencias?
9. ¿Ha aumentado la autonomía financiera?
10. ¿Ha aumentado la inversión por parte de la entidad territorial?
11. ¿El municipio tiene recursos disponibles para cancelar sus deudas de corto plazo?
12. ¿Ha aumentado el endeudamiento del municipio?

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PRESENTACION
La moderna administración pública resulta incomprensible sin la utilización de
instrumentos de gestión, gerencia y control sustentados en bases de datos y flujos
de información que permitan el seguimiento y la prospección del desenvolvimiento
de los distintos procesos que integran una entidad en sus aspectos económicos,
presupuestales, financieros, sociales y ambientales.
Podemos afirmar que en buena medida esos instrumentos están contemplados en
el acervo conceptual, técnico y metodológico de las Ciencias Contables como una
disciplina capaz de registrar y revelar el conjunto de las operaciones financieras de
una unidad económica durante un período de tiempo determinado y de hacerlo
bajo características de veracidad, consistencia, oportunidad, razonabilidad y
confiabilidad.
Pues bien, para beneficio del Estado y de la sociedad colombiana, así lo
entendieron los Constituyentes en 1991, al consagrar en el artículo 354 de la
Constitución que expidieron, la figura del Contador General de la Nación, con las
funciones específicas de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública,
elaborar el Balance General y determinar las normas contables que deben regir en
el país.
Se trató de un salto cualitativo de gran significado sobre el ordenamiento de las
finanzas públicas orientado a brindar herramientas de información que, por
primera vez en la historia de la Hacienda Oficial, asimiló el manejo de las
entidades en los distintos niveles, nacional y territorial y sectores central y
descentralizado, al concepto de empresas, lo cual equivale, en el sector estatal, a
la medición del logro de resultados, al cumplimiento de sus fines sociales, al
manejo transparente y eficaz de los recursos y al ejercicio de controles de carácter
fiscal, político, disciplinario, social e interno, procesos estos que resultarían
infructuosos – tal como sucedía en el pasado – sin la aplicación de la Contabilidad.
En 1996, a través de la ley 298, se creó la Unidad Administrativa Especial
Contaduría General de la Nación – CGN -, que vino a otorgar naturaleza orgánica
e institucional al mandato constitucional y, desde entonces, se pudo dar un
impulso más firme al marco normativo y técnico del Sistema Nacional de
Contabilidad Pública – SNCP –, sujeto a periódicas actualizaciones con el fin de
ajustarlo a las necesidades y dinámicas del sector público, a la solución de
problemas de interpretación o conceptualización, lo mismo que a vacíos e
inconsistencias que se advierten en su aplicación y que resultan identificables a
través de procedimientos como la validación, consultas, la atención de
requerimientos, la consolidación, los estándares internacionales o en el marco de
inquietudes que surgen en los seminarios- talleres que realiza la CGN.

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La implantación de este nuevo paradigma ha impuesto entonces en la ultima
década, tanto a la CGN como a todo el conjunto de las entidades públicas del
país, grandes esfuerzos de índole institucional como de adaptación a
metodologías, procesos y procedimientos técnico-financieros de naturaleza
contable, con el fin de preparar y rendir, dentro de los parámetros exigidos, los
informes, balances y estados resultantes de la aplicación obligatoria del PGCP.
Como puede advertirse con evidencia, uno de esos esfuerzos, en lo que
corresponde a la CGN, ha sido el de socializar, por todos los medios a su alcance,
los conocimientos, destrezas, habilidades y competencias en las materias
atinentes al Sistema Nacional de Contabilidad Pública, especialmente entre los
servidores del Estado responsables de estas tareas, tales como representantes
legales, gerentes y directores, jefes de oficinas contables, financieras y de los
controles interno y externos así como en general el conjunto de los funcionarios
públicos, de tal forma que se garantice una paulatina consecución de logros
tangibles en su aplicación en términos de gerencia y gestión, racionalidad,
transparencia, efectividad, eficacia en el manejo de los recursos y rendición de
cuentas, instancia esta última que involucra a la ciudadanía como fuente primaria
y destino del poder político y del accionar gubernamental.
Para tal efecto, ha resultado indispensable diseñar alianzas estratégicas con otras
instituciones que por sus objetivos, capacidad y voluntad, pueden prestar su
concurso para conjugar acciones que se traduzcan en programas de divulgación o
capacitación que además de ofrecerse bajo criterios de integralidad permiten
superar, como en este caso, limitaciones presupuestales ampliamente conocidas.
En la actual Administración de la CGN este objetivo misional está recibiendo un
énfasis especial para fortalecerla como verdadera “institución educadora” y
contribuir a la instauración de una cultura de lo público capaz de utilizar y
aprovechar el nuevo ordenamiento contable oficial de manera adecuada y
productiva, generador de valor agregado tanto para la administración del Estado
como para cada uno de los distintos entes que lo conforman y, por supuesto,
como se ha dicho, para “hacer público lo público”, es decir, facilitar la supervisión
legal y social de su gestión.
Es así como esta cartilla en su primera parte, incluye una reseña histórico-
institucional y se explican los contenidos y alcances de los conceptos pilares del
ordenamiento contable público expedido por la CGN, integrado por el Plan
General, el Catálogo y sus instrumentos, para explicar seguidamente la utilización
que la información que se deriva de ellos tiene para efectos de los controles fiscal,
disciplinario, político, ciudadano e interno, poniendo en evidencia como la
Contabilidad facilita a los órganos competentes, llámense contralorías,
corporaciones, fiscalía o personerías, oficinas de control interno o ciudadanía
individual u organizadamente considerada, veedurías, etc., una indispensable

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información financiera, técnicamente estructurada, confiable y adecuada a sus
propósitos de seguimiento, supervisión y auditaje.
Se incluye seguidamente un esquema referencial en el que se relacionan las
leyes, Circulares Externas, Cartas Circulares, Instructivos y Resoluciones,
identificados según numeración, fecha y tema tratado, con lo cual el usuario
dispone de una útil guía de consulta que le permitirá aclarar y profundizar asuntos
contables que así lo requieran para el cabal cumplimiento de sus propósitos.
A continuación la Cartilla aborda, bajo una metodología aplicada, lo concerniente a
la contabilidad pública territorial y específicamente municipal. Basándose en un
ente hipotético denominado “Municipio de Cuentas Claras”, frente al cual se
abordan temas técnicos y normativos que conforman las diversas cuentas y
subcuentas del activo, el pasivo y el patrimonio y que integran los informes, su
condición comparativa frente a períodos anteriores, e incluyen un esquema de
indicadores y coeficientes con sus formulas respectivas, brindando elementos de
comprensión que se identifican con la capacidad de registro dinámico de la
contabilidad y que permiten convertirla en un instrumental insustituible de la
moderna gestión, tal como aquí la hemos definido.
Entre esos indicadores podríamos mencionar los relativos a la eficacia de la
gestión financiera, a la de los recursos fiscales, las trasferencias, lo relativo a
gastos de inversión o funcionamiento, el excedente o déficit operacional, los
niveles de dependencia o autonomía financiera, el manejo de la deuda de corto,
mediano y largo plazo, en fin, elementos que van más allá de la teoría y que
convierten a la contabilidad, en este caso pública, en un proceso institucional,
normativo y técnico sin el que, como decíamos al comienzo, resulta impensable en
el mundo moderno y afortunadamente en Colombia, pues ya tiene una condición
de política de Estado, llevar a feliz término los asuntos financieros, económicos,
sociales y ambientales de la Administración Pública y los fines que le son propios.
Esperamos satisfacer, con esta segunda edición, debidamente complementada,
de “La Contabilidad Pública”, el creciente interés que por estos temas sustanciales
se ha despertado en el país en los últimos tiempos y hacerlo, aportando al
conocimiento y utilización de lo que podríamos definir como el cuándo, el cuánto,
el cómo y el para qué de las finanzas públicas.
Las respuestas a esas cuestiones fundamentales, desde lo territorial a lo nacional,
se confunden con la construcción de un Estado Social de Derecho, democrático
en su accionar y sujeto a mecanismos de balance y control apropiados, que
privilegie y salvaguarde los intereses colectivos y ajeno cada vez más a
fenómenos de corrupción e inequidad, que no podrán prosperar en ambientes de
transparencia como los que debe generar la debida aplicación del Sistema
Nacional de Contabilidad Pública.

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FRANCISCO SALAZAR MARTÍN
Contador General de la Nación
GENERALIDADES
Proceso de estructuración
de la contabilidad pública en Colombia1
No obstante la voluntad manifiesta desde el mismo nacimiento de nuestra Nación
por organizar los sistemas de registro de las finanzas públicas, entre aquella
época y 1990 sólo se tuvieron acciones de reducido alcance que permiten afirmar
categóricamente que Colombia nunca poseyó durante ese largo período
estructuras contables públicas de carácter nacional. Esa probabilidad sólo se
cristalizó cuando experimentamos un clima en el que se hicieron impostergables
profundas transformaciones y la modernización del aparato interno del Estado y su
relación con el resto de la sociedad, se situaron entre los asuntos más relevantes.
Algunas herramientas para viabilizar estos cambios fueron la descentralización y
la apertura a nuevas formas de gestión estatal.
Descentralización y reforma del Estado
Desde principios de la década de los 80 Colombia vivió un ambiente en el que se
respiraban nuevos aires de democratización. Esa atmósfera estuvo marcada por la
necesidad de abrir canales de negociación al conflicto armado, que para ese
momento ya se percibía como endémico en toda la geografía nacional, y por la
necesidad de reformar las instituciones que, caracterizadas por un centralismo
férreo, limitaban las posibilidades de participación ciudadana en las decisiones y el
manejo público. Derivada de estos dos factores del escenario político, en l986 se
realizó por primera vez en nuestra historia una elección popular de alcaldes.
Durante aquellos años se promulgaron también diversas medidas que
comenzaron a otorgar a las instancias regionales y locales nuevas
responsabilidades y recursos para que ellas mismas gestionaran su desarrollo.
Paralelo a ese giro en la manera de orientar la actividad de los órdenes local y
regional, se inició una metamorfosis en la estructura interna del Estado,
alimentada en buena medida por la misma descentralización que obligaba a
remozar la vieja disposición orgánica, con el ánimo de que se pusiera al día con el
panorama vigente en el país. Las nuevas corrientes que en el plano global se
estilaban como predominantes para la década de los 90 y que replanteaban una
nueva dimensión para el Estado, también estimularon esa transición. Dichas
tendencias propugnaban, por ejemplo, un aparato más pequeño, pero a la vez
más eficiente, menos intervencionista, pero con mejores estructuras de control.
1
Tomado de la publicación “LA CONTABILIDAD PUBLICA: UNA ESTRATEGIA DE
MODERNIZACIÓN Y CONTROL”. Doctor Edgar Fernando Nieto Sánchez.

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En medio de ese clima, y como corolario de los movimientos sociales que
emergían, al iniciarse la ultima década del siglo XX se convocó la Asamblea
Nacional Constituyente, encargada de diseñar un nuevo régimen legal.
La Constitución que se promulgó en 1991 consagró a Colombia como un Estado
descentralista, por tanto validó y acentuó las reformas que en ese sentido se
experimentaban desde la década pasada. Aunque mantuvo la precedente
estructura del poder público en tres ramas (Ejecutivo, Legislativo y judicial),
reelaboró su marco institucional al otorgar vida a nuevas entidades de control y
manejo de la información, con el anhelo de que se constituyera en componente
esencial de una rejuvenecida legitimidad. De otra parte, al conferir novedosas
atribuciones a la ciudadanía, hizo realidad la aspiración de amplios sectores del
país en lo referente a superar el tradicional esquema de democracia
representativa y establecer un modelo de carácter participativo, en el que la
denominada “sociedad civil” tuviera a su alcance mecanismos de acción de
diversa índole.
Como consecuencia del nuevo marco, la administración pública fue segmentada
en dos niveles. Uno, denominado Nacional, dependiente de la figura jurídica y
administrativa del poder ejecutivo central. Otro, Territorial, relacionado con las
instancias regionales y locales.
El Contador General de la Nación
Las fuerzas orientadoras de la Asamblea Nacional Constituyente conformaron el
telón de fondo que permitió movilizar la propuesta de consagrar en el artículo 354
de la nueva Carta, la figura del Contador General de la Nación con las funciones
de “unificar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance
general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a
la ley”.
La propuesta adquirió legitimidad en la medida en que se obtuvo consenso
respecto a que si se pretendía consolidar el viraje de un Estado que muchos
calificaban como vertical, paternalista y poco eficiente, a otro caracterizado por su
horizontalidad, participación, marco democrático y transparencia, que estimulara la
demanda por servicios y facilitara la acción de la ciudadanía, era imprescindible
contar con un ordenamiento en el que modernos sistemas de registro, circulación
y análisis de información, fueran elementos básicos.
Al poner el énfasis en las escalas municipal y regional, el nuevo paradigma asimiló
a los gobernantes de estos dos ámbitos como gerentes públicos, quienes ejercen
efectivamente las competencias que el mandato popular les otorga, para que
logren objetivos acordes con las aspiraciones de la ciudadanía. Las propuestas
que exterioricen los candidatos a futuros mandatarios, deben alimentar los Planes
de Desarrollo que ejecutarán durante sus gobiernos.

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Este marco gerencial supone la incorporación de conceptos modernos de
administración pública como transparencia, focalización de esfuerzos,
racionalización y selección de prioridades, que deben constituirse en herramientas
para su gestión.
Un recurso para estos propósitos es la información financiera y contable, que
respondiendo a los requisitos de oportunidad, objetividad, consistencia, relevancia,
verificabilidad, comprensibilidad, y soportada con registros y cifras adecuados, se
potencializa en un instrumento que evidencia la ejecución periódica de los
compromisos y orienta a los funcionarios para dirigir, corregir, e incluso anticiparse
a futuras situaciones.
Con la creación del cargo de Contador General de la Nación y posteriormente con
la instauración de un organismo que permitiera su desempeño, se logró que en
nuestro país estos propósitos se hicieran viables.
El status que adquirió la figura del Contador General de la Nación en el nuevo
marco constitucional no habría sido posible, si no se hubiera entendido en el seno
mismo de la Asamblea Constituyente, que para dinamizar el nuevo impulso que se
dio al país, era indispensable la Contabilidad Pública.
De la Dirección General
de la Contabilidad Pública
a la Contaduría General de la Nación
Pasado el período de debates y promulgación de la nueva Constitución Política, la
tarea fue generar un marco institucional que dotara al Contador General con los
suficientes recursos para ejercer sus funciones. En 1995, el Presidente de la
República dictó un decreto por medio del cual se creó la Dirección General de
Contabilidad Pública, como dependencia directa del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Una de las primeras estrategias que se proyectaron en aquel entonces, se orientó
a realizar un diagnóstico que indicara la situación estructural de la contabilidad en
el sector público. El estudio mostró que de 348 entidades que componían el Nivel
Nacional y sobre las cuales ejercía su jurisdicción la Contraloría General de la
República, sólo 93 organismos poseían algún tipo de contabilidad. Adicionalmente,
se evidenciaba una absoluta falta de uniformidad, ya que prácticamente cada uno
de esos entes tenía su propio sistema.
La situación en el Nivel Territorial era más deplorable pues de las casi 2.500
entidades que lo conformaban, apenas el 1% poseía sistemas contables muy
rudimentarios. A ello se sumaba el hecho de que la Contraloría General de la
República ni siquiera tenía atribuciones para prescribirles los métodos de
contabilidad que debía seguir.

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La más urgente prioridad que se identificó fue normalizar toda la contabilidad
pública del país, pues si bien muchas entidades no poseían el menor sistema
contable, otras habían intentado algunas prácticas derivadas de la propia
experiencia de los contadores en el sector privado y de la obligación de reportar su
información financiera regularmente a la Contraloría General de la República,
máximo organismo de control fiscal.
Ese proceso de normalización debía resultar por dos vías. Una, la revisión de la
experiencia que diferentes países habían acumulado en ese sentido. De allí el
trabajo de análisis que se emprendió sobre los desarrollos alcanzados en otras
latitudes.
El otro camino fue la concertación y el aprendizaje conjunto a partir de la
socialización de la experiencia y el conocimiento empírico que los contadores
vinculados con el sector público habían acumulado. Con estas dos fuentes se
convocó el Primer Seminario Nacional de Contabilidad Pública, en el que
participaron delegados de diferentes organismos estatales, en los niveles nacional
y territorial.
Como fruto de este encuentro se desarrolló el documento que sirvió de base para
el Catálogo General de Cuentas del primer Plan General de Contabilidad Pública –
PGCP colombiano, principal herramienta para uniformar, centralizar y consolidar la
información contable pública, atender las necesidades de los usuarios en los
procesos de gestión, divulgación y control e intervenir eficientemente en el
suministro de información útil y confiable para interpretar la realidad financiera,
económica, social, ambiental y presupuestal, derivada del desarrollo de la gestión
administrativa del Estado.
Con el Plan General de Contabilidad Pública no sólo se precisó el rumbo que la
Constitución señaló a la entidad, sino que se comenzaron a ejecutar las políticas
que el Gobierno Nacional trazó al respecto. Ese documento como mapa de
travesía, también marcó el principio de un programa de capacitación que además
sirvió para lograr un acercamiento a los organismos diseminados por todo el país
y conocer su situación financiera y contable.
El resultado más relevante de estas actuaciones residió en que se pudo imprimir
una nueva dimensión al manejo financiero de un buen número de dependencias
gubernamentales, al complementar el tradicional esquema presupuestal, con el
modelo de contabilidad acumulativa ya que antes de que la entidad adquiriera
existencia, la organización económica del Estado se manejaba únicamente sobre
la base de un sistema de formulación y ejecución presupuestal que involucraba
básicamente la elaboración del presupuesto y el control de su posterior ejecución,
circunscrito a cada año fiscal.
Dicho sistema funciona bajo una estructura de operaciones efectivas de caja, que
en lo fundamental recoge los movimientos de tesorería, por tanto, los derechos y
obligaciones no se registran hasta que no se produce su cobro o pago

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correspondiente. Es un sistema que limita la posibilidad de planificación en el
mediano y largo plazo pues se trata en esencia de una contabilidad de flujos, poco
capaz de revelar la realidad financiera de cada entidad en términos contables.
Esta perspectiva impidió, como consecuencia obvia, conocer el proceso de las
operaciones financieras acumuladas a través del tiempo y recortó el horizonte
hacia donde la entidad podía dirigir su mirada. Solamente era factible observar
situaciones de orden coyuntural y no estructural, con la secuela de no poder
pensar y actuar con prospectiva.
El nuevo sistema que se estableció perfiló metodologías que hacen realizable la
presentación de la información financiera de tal forma que se verifique el grado de
cumplimiento de los compromisos, las proyecciones y control de la gestión pública.
Así mismo, aporta información básica como insumo para la elaboración de los
Planes de Desarrollo, que son las cartas de navegación por las que se deben
orientar los gobernantes durante el ejercicio de su mandato.
A través de un registro único y sistemático de las operaciones del Estado, con
base en el marco conceptual y los instrumentos técnicos que contempla el Plan
General de Contabilidad Pública, los controles de legalidad, gestión, resultados y
financiero, en el manejo de los fondos y los bienes públicos se han hecho mucho
más amplios y practicables.
Además, otorga cada año a la ciudadanía y a los órganos de control un Balance
General con información clara, veraz y relevante que facilita el cabal cumplimiento
de la función fiscalizadora, la verificación en la aplicación de los recursos y el
crecimiento del patrimonio público, producto de una adecuada gestión no sólo
para el nivel nacional, sino para los departamentos y en general los entes locales.
La adopción del nuevo sistema contable hizo posible, en pocas palabras, el
entrecruzamiento de información necesario para que el control no aparezca
parcelado sino que actúe en forma integral.
Otro reto que afrontó en 1996 la Dirección General de la Contabilidad Pública fue
la preparación del primer Balance General de la Nación. Este primer estado
contable se presentó a la Contraloría General de la República para su
correspondiente auditaje. Así se sentó el precedente de que el Estado colombiano
podía contar con un documento en el que se sintetizara toda su actividad
financiera. De paso, se echaron los cimientos para lograr el año siguiente un
balance y otros estados más depurados y verídicos.
Un desafío adicional radicaba en que se debía acceder a la totalidad de las
entidades públicas, responder a sus necesidades, incorporarlas a los nuevos
sistemas y examinar los registros que reportaban. Esto significó la puesta en
marcha de estrategias acordes con las peculiaridades de entes públicos ubicados
bien en zonas accesibles, o en los más recónditos lugares de nuestra geografía.

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Constituir una organización que respondiera a este complejo entramado era
imprescindible si se pretendía edificar un sistema contable de verdadero alcance
nacional. Por ello, si bien la existencia de la Dirección General de la Contabilidad
Pública como dependencia del Ministerio de Hacienda había facilitado los primeros
pasos, se requería una armazón orgánica mucho más autónoma y sólida que
además adquiriera identidad propia frente al país.
La consciencia de esta situación llevó a trabajar en la confección de un proyecto
de ley en el que se consignaron estas inquietudes y que fue presentado ante el
Congreso de la República.
En julio de 1996, luego de intensos debates parlamentarios, se expidió la ley 298,
por medio de la cual se creó la Contaduría General de la Nación, como Unidad
Administrativa Especial, con personería jurídica, autonomía presupuestal, técnica
y administrativa.
Esta nueva dimensión permitió a la entidad dotarse, a partir de 1997, de recursos
del Presupuesto Nacional para manejarlos directamente, contar con una planta de
personal más amplia y un alto grado de especialización en los temas de su
competencia. En ejercicio de esa autonomía, se comenzaron a desarrollar normas
para la elaboración y presentación de estados contables, que evidenciaran la
realidad financiera pública.
No obstante el avance observado, no se puede decir que se conoce con certeza el
valor de todas las pertenencias y obligaciones de nuestro Estado, ya que por
carencias estructurales de muchas entidades, sobre todo del nivel territorial, no ha
sido posible alcanzar una cobertura del 100%. Incluso en organismos del nivel
nacional aún se detectan debilidades para aplicar la normatividad en aspectos
como la depuración de saldos, registro de operaciones relacionadas con
inversiones, registro de provisiones por prestaciones sociales o incluso
deficiencias de tipo administrativo que de una u otra forma inciden en el manejo
contable, como la inexistencia o desorganización de los archivos.
Superar este tipo de deficiencias implica emprender acciones en campos como la
capacitación, normatización, comunicación, interacción con organismos de control,
ciudadanía, etc., a través de las cuales se puede conocer el valor real de los
bienes y obligaciones de los entes públicos.
En el aspecto normativo, la Contaduría General de la Nación ha expedido diversas
disposiciones que buscan regular el proceso contable de las entidades públicas y
superar las deficiencias anotadas. En el anexo No. 1 de este documento,
denominado Marco Legal de la Contabilidad Pública en Colombia, se presenta una
relación de las normas más relevantes en esta materia expedidas por la CGN
hasta la fecha, al igual que se señalan algunas leyes y decretos que también
delimitan este proceso.

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Sistema Nacional
de Contabilidad Pública
Los gobernantes, a fin de cumplir las competencias que les corresponden, deben
utilizar debidamente los recursos para obtener buenos resultados en su
administración, para lo cual requieren buenos sistemas de información. Estos
permiten verificar el debido uso de los recursos públicos para la producción de
información financiera sobre las finanzas territoriales y garantizar la consistencia y
veracidad de los mismos, en un marco de transparencia y confianza pública.
Este sistema de información contable acumula información útil para la evaluación
de la gestión, los resultados y el desempeño de los gobernantes en términos de
los servicios prestados, logros y eficiencia. Permite adicionalmente contar con
información sobre las fuentes de financiación, su distribución y gestión para
obtener recursos, e igualmente permite construir indicadores de base contable
sobre la utilización de los recursos y la ejecución del presupuesto, asimismo sobre
los principales cambios ocurridos en la situación patrimonial de la entidad y el
estado de los “derechos” y “obligaciones” en un momento dado.
El Sistema de Información Contable es la herramienta que le permite al
administrador obtener información financiera y contable que le sea útil para
conocer la situación patrimonial, la evolución de la ejecución del Plan de
Desarrollo y del Presupuesto, en un momento dado, así como los resultados de su
gestión durante un período, para tomar sus propias decisiones y para transmitir
esta información a las autoridades económicas, administrativas y de control.
Igualmente, permite la disposición de los documentos y datos sobre las
transacciones u operaciones que realiza el ente público, en desarrollo de las
actividades que le competen, procesarlos aplicando el Plan General de
Contabilidad Pública establecido para todas las entidades del Estado, con los
medios físicos, técnicos y humanos de los cuales dispone la administración para
obtener los informes previstos.
El esquema siguiente permite observar el flujo básico de la información generada
en las entidades públicas, iniciando con los fines del Estado que son los que
justifican su existencia, para lo cual la comunidad aprueba un programa de
gobierno que se traduce en un plan de desarrollo a mediano plazo, el cual se
ejecuta a través de los presupuestos anuales, hasta reflejar en el sistema de
información contable pública toda la actividad relativa a la gestión, el
cumplimiento, los resultados y situación financiera de la entidad, el cual permite a
las autoridades gubernamentales, una herramienta para su propio control y para
responder ante terceros en cuanto a las competencias y recursos que les han
asignado.

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FACILIDAD
DEL
ESTADO
BIENESTAR GENERAL
MEJORAMIENTO DE LA
CALIDADDE VIDA
PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS
OBJETIVOS
Solución de NBI en salud,
saneamiento ambiental,
agua potable
PROGRAMA DE GOBIERNO
BANCO DE PROYECTOS
PLAN DE DESARROLLO
PLAN INVERSIONES
PUBLICAS
PLAN
ESTRATEGICO
PLAN
FINANCIERO
PLAN OPERATIVO
ANUAL DE INVERSION
PLAN FINANCIERO
ANUAL
PRESUPUESTO
PRESUPUESTO DE
RENTAS
PRESUPUESTO DE
GASTOS
-INGRESOS CORRIENTES
-FONDOS ESPECIALES
-RENTAS PARAFISCALES
-RECURSOS DE CAPITAL
-INGRESOS ESTABL. PUBLICOS
-FUNCIONAMIENTO
-DEUDA PUBLICA
-INVERSION
Programas
Subprogramas
Proyectos
CONTABILIDAD PÚBLICA
ESTADOS DE INFORME
-Cumplimiento de normas
-Gestión
-Resultados
-Situación financiera
-Retroalimentación a los procesos de
planeación y presupuesto.

17
La contabilidad pública:
instrumento esencial para el control2
La experiencia que se ha generado en los últimos años, derivada de la aplicación
de la Ley 298 de 1996 en cuanto a un ordenamiento contable público, ha
posibilitado a la Contaduría General de la Nación identificar instrumentos y
mecanismos que contribuyen con mayor eficacia en la adopción de nuevos
preceptos para la gestión en el sector público. A partir de ellos, se ha hecho
factible el suministro oportuno y adecuado de información, un examen dinámico de
las cuentas, el escrutinio fiscal, político y legal del manejo de los recursos oficiales
y por tanto los propósitos de una gestión moderna, eficiente, gerencial y
transparente del Estado.
La intención fundamental de las líneas que siguen es mostrar la manera como el
desarrollo de este nuevo paradigma contable se inscribe dentro del marco
constitucional y legal propio de los fines de nuestro modelo de Estado, al tiempo
que se reseñan las formas como deviene en apoyo, principalmente de las
funciones públicas de control interno y fiscal que se ejercen a través de
organismos encargados de vigilar, investigar y sancionar a los funcionarios cuando
la gestión administrativa que se les asigna, no se efectúa bajo los principios de
eficiencia, eficacia y economía.
Estos preceptos hacen parte de la modernización institucional que adquirió
particular impulso luego de promulgarse nuestra Carta Política en 1991 y se han
desarrollado legal, institucional y técnicamente en el último lustro. Con ellos se han
abierto espacios participativos en todas las escalas y asignado a los gobernantes
y servidores, un estricto código de conducta y responsabilidades de cara a la
comunidad o constituyente primario.
Estado, Control y Contabilidad Pública
Los fines esenciales del Estado están explícitamente enunciados en nuestra Carta
Magna. Además de los que son consubstanciales e históricos a su propia
concepción, verbigracia la capacidad de servicio, defensa de la independencia y la
soberanía y búsqueda de la convivencia pacífica y la justicia, se resaltan los
ubicados dentro de una moderna concepción participativa, referidos a que debe
posibilitar la concurrencia de todos en las decisiones que afectan la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación.
La tarea entonces que le compete a las autoridades administrativas según nuestra
Constitución, es coordinar sus actuaciones para lograr el adecuado cumplimiento
de los fines para los cuales existe el Estado.
2
Tomado de la publicación “LA CONTABILIDAD PUBLICA: UNA ESTRATEGIA DE
MODERNIZACION Y CONTROL”. Doctor Edgar Fernando Nieto Sánchez.

18
En ese contexto y en virtud de necesidades internas y tendencias internacionales
contemporáneas caracterizadas por la globalización y la interdependencia, se
abrió paso en nuestro medio la figura del control, aplicable en diferentes planos:
§ Político, a fin de que el órgano legislativo, las asambleas y los concejos
evalúen permanentemente el cumplimiento de los Programas de Gobierno.
§ Disciplinario, que permite a la Procuraduría verificar el cumplimiento de la
Constitución y las leyes y velar por la ejecución diligente de las funciones
administrativas.
§ Interno, para que la administración pública garantice para sí misma eficiencia y
eficacia en el desempeño de sus funciones.
§ Fiscal, función pública que ejerce la Contraloría, para vigilar la gestión de la
administración y de los particulares o entidades que manejan fondos y bienes
de la Nación.
§ Ciudadano, por el que la comunidad, como juez natural, evalúa y exige al
Estado el cumplimiento de sus fines relacionados con el desarrollo económico,
social, cultural y el mejoramiento de la calidad de vida.
Se infiere entonces la importancia y magnitud que nuestra Constitución le ha
conferido al control. Para ejercerlo y desarrollarlo, las autoridades deben tener
acceso a la información y ejercer sobre la misma un adecuado manejo.
Precisamente una de las debilidades que ha evidenciado el Estado colombiano
desde nuestra conformación como República y que se ha hecho más evidente en
los últimos tiempos, ha sido la falta de sistemas de información, entre ellos los
financieros y contables, que respalden las funciones de administrar el Estado y
controlar, evaluar y proponer correctivos a su labor administrativa.
Con la Constitución Política de 1991 se impulsó una modernización del Estado
efectiva, lo cual hace que la perspectiva en materia de información financiera,
económica y social estatal cambie sustancialmente, dado que los sistemas deben
facilitar una adecuada toma de decisiones, apoyar el desarrollo y crecimiento
macroeconómico integral, beneficiar a todos los ciudadanos y cumplir con
objetivos fundamentales como:
§ Posibilitar óptimas determinaciones y seguimiento en materia
macroeconómica, financiera y administrativa.
§ Generar y difundir información financiera confiable, oportuna y completa.
§ Facilitar la capacidad de gestión de los gobernantes.
§ Generar y divulgar a la ciudadanía información relativa al uso que de los
recursos hacen los administradores públicos.

19
§ Apoyar la función de control, garante de la correcta administración del Estado.
La demanda actual de datos, la toma de decisiones oportuna, los niveles de
competencia, la calidad de la información, la complejidad de las organizaciones y
en general el desarrollo de una actividad competente, no pueden ser posibles sin
contar con un sistema que permita generar información completa, confiable y
oportuna como una herramienta indispensable para programar a corto, mediano y
largo plazo.
Por mucho tiempo, la ausencia de un sistema de contabilidad fue motivo para que
la mayoría de las entidades estatales careciera de información sobre sus recursos,
bienes y obligaciones, toda vez que en el país no existía regulación contable
alguna ni cultura sobre la importancia de revelar la información pasada, presente y
futura que suministran los sistemas. De otra parte, la organización de nuestro
Estado no tenía la connotación gerencial que le otorgó la Constitución de 1991 y
nuestros administradores no estaban preparados para utilizar este tipo de
herramientas en su actividad. El control tampoco poseía un adecuado sustento
que permitiera, sobre pruebas ciertas, juzgar las actuaciones de quienes llevan a
cabo la función pública de administración.
Este desconocimiento de la verdadera situación de las entidades por falta de
sólidas herramientas de gestión y de control, necesitaba el recurso de la
información financiera y contable, que respondiera a criterios de oportunidad,
confiabilidad y consistencia con registros y cifras adecuados. La falta de este
instrumento que evidenciara la ejecución periódica de los compromisos y orientara
a los funcionarios para dirigir, corregir e incluso anticiparse a futuras situaciones,
llevó al gobierno a desarrollar lo dispuesto por el artículo 354 de la Constitución
Política de 1991.
Así mismo, en desarrollo del artículo 209 de la Constitución, se expidió la ley 87 de
1993, que definió objetivos e instrumentos muy precisos para el ejercicio de los
cometidos de control, a cargo de oficinas especializadas dentro de las entidades.
Entre ellos, podemos puntualizar los siguientes:
§ Velar porque todas las actividades y recursos de la organización estén dirigidos
al cumplimiento de sus propios objetivos. Esto es, que los esfuerzos se
encaminen a gestionar recursos y aplicarlos a la función básica de la entidad
pública, traducida luego en bienes y servicios a la comunidad. Ello significa, por
ejemplo, no distraer labores ni recursos en actividades como la compra de
bienes suntuarios o realización de inversiones financieras en detrimento de la
inversión social, en infraestructura o ambiental.
§ Garantizar la eficacia, eficiencia y economía en todas las operaciones,
promoviendo la correcta ejecución de las funciones y actividades definidas
para el logro de la misión institucional. Esto renueva la importancia que tiene
hoy en día para el Estado y en cada período de gobierno, el cumplimiento de

20
las metas propuestas conforme a los objetivos definidos en los Planes de
Desarrollo, tratando de que los bienes y servicios suministrados se ajusten a
parámetros de calidad y menor costo posible. De ello se derivan acciones
como dar estricto cumplimiento a las leyes sobre contratación administrativa,
que garantice efectividad a la hora de ejecutar las obras que requiere el
desarrollo de las comunidades, así como el control y seguimiento a fin de que
las mismas se realicen en los tiempos y con los costos programados.
§ Verificar la correcta evaluación y seguimiento de la gestión organizacional,
soportada en objetivos y metas precisos y en una correcta asignación de
funciones. Esto hace necesaria la existencia de sistemas de información en la
entidad que garanticen el permanente y oportuno flujo de información para
efectos de control interno, administrativo y financiero.
§ Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y sus registros. Los
sistemas de información por sí solos no constituyen un eficiente control si no
garantizan integralmente que todas las operaciones, en el momento en que se
realizan, sean debidamente registradas. Así se asegura un control de totalidad
y oportunidad, necesarios en la toma de decisiones. Esto implica adoptar un
verdadero sistema de contabilidad, materializado en documentos y libros, así
como en estados contables e informes complementarios referentes a aspectos
como la deuda pública, rotación de cartera, inventarios o verificación de los
niveles de ejecución de los planes de desarrollo y presupuestos, integrados
debidamente a un resultado de tipo financiero.
§ Corroborar que todas las transacciones de las entidades se registren en forma
exacta, veraz y oportuna, de forma tal que posibilite preparar informes
operativos, administrativos y financieros, verificando no sólo la integralidad y
oportunidad de la información, sino procesos de valoración relativos a
transacciones o hechos económicos como compras, ventas, ingresos,
obligaciones y gastos.
§ Proteger los recursos de la organización, buscando su adecuada
administración ante posibles riesgos que lo afecten. Esto es, llevando a cabo
apropiados procesos de reconocimiento y valoración de los bienes,
asegurando su debido registro para un efectivo control y seguimiento,
adaptando procedimientos de orden administrativo y financiero tales como
compra de seguros, arqueos e inventarios físicos, circularización a clientes o
determinación de procedimientos.
Como se puede observar, de estos objetivos propios de los procesos de control
surge con claridad el papel fundamental de la Contabilidad Pública. Más
concretamente, se trata de una verdadera interacción entre la información
contable y el control interno. Al respecto, se puede enumerar una serie de
acciones que confirman este aserto.

21
En efecto, la contabilidad pública:
§ Identifica la totalidad de los hechos financieros, económicos y sociales que
suceden, ya que permite que todas las operaciones originadas en la entidad,
como resultado del desarrollo de su cometido, se registren en el sistema de
contabilidad, debidamente respaldadas en documentos fuente.
§ Establece el debido reconocimiento de los Derechos, Bienes y Obligaciones de
la entidad. Independiente de los conceptos de recaudo y pago, la Contabilidad
Pública permite al ente público conocer sus derechos y obligaciones
viabilizando una mejor toma de decisiones y evolución en su capacidad de
cobro y cumplimiento de obligaciones. Igualmente, propicia que todos los
bienes adquiridos, construidos o donados, sean registrados oportunamente
favoreciendo su destinación en beneficio de la comunidad y protegiéndolos de
usos indebidos.
§ Verifica y evalúa la situación de los bienes y derechos que posee un ente
público y el resultado de las operaciones durante un período determinado.
§ Permite constatar la capacidad de los gobernantes para mantener los activos,
que son los bienes y recursos de la entidad necesarios para el cumplimiento de
sus fines. Si éstos no se encuentran debidamente registrados, se inhibe el
debido control que debe ejercerse sobre ellos, a fin de garantizar su
permanencia en la entidad, prestando los servicios para los cuales fueron
adquiridos. La Contabilidad Pública viabiliza un registro permanente y a valores
reales de los bienes. Así se garantiza un control más efectivo sobre ellos.
§ Debido a que registra histórica y permanentemente los hechos acaecidos en la
administración del Estado, facilita conocer las situaciones pasadas y presentes
de la administración pública, al paso que permite hacer proyecciones.
§ Revela, a través del Estados e Informes contables, la gestión, los resultados, la
situación financiera de la entidad pública y el Patrimonio creado.
Control Fiscal
Una vez que la Administración Pública obra en armonía y concurso con todas las
entidades que la componen, debe someterse al juicio y vigilancia de otra función
pública establecida en el artículo 267 de nuestra Carta: el Control Fiscal, cuyo
propósito es vigilar la gestión de la administración y de los particulares o entidades
que manejan bienes o fondos del Estado en todos sus órdenes o niveles,
ejerciéndose de manera posterior y selectiva sobre las actividades, operaciones y
procesos.
La instrumentación de la función fiscal del Estado se realiza mediante el ejercicio
de controles financiero, de legalidad, de gestión y de resultados, teniendo como

22
parámetros la eficiencia, economía, equidad y la valoración de los costos
ambientales.
Es por ello que las Contralorías, en su función de evaluación y control de la
administración pública, deben:
§ Establecer el grado de eficiencia, eficacia y economía con que obra la
Administración Pública.
§ Exigir informes sobre la gestión fiscal a las entidades.
§ Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del Control Interno en los organismos
del Estado.
Las funciones de las contralorías, establecidas en el ordenamiento constitucional y
legal de nuestro país, contribuyeron en la reglamentación del sistema Nacional de
Contabilidad Pública, y en la formulación de Estados Contables e Informes,
proponiendo de un lado los de naturaleza cualitativa, que permitan medir la
gestión y los resultados; de otro, cuantitativa, que posibilite evaluar la gestión y los
resultados en términos concretos, a fin de establecer la capacidad de nuestros
gobernantes y gerentes públicos para generar los ingresos necesarios para la
ejecución del Plan de Inversiones y su reflejo posterior en el suministro de bienes
y la prestación de servicios a la comunidad. Estos se traducen en desarrollo
económico, social y bienestar general de la población.
Igualmente, la Contaduría General de la Nación decidió que estos estados e
informes contables, una vez preparados por la administración, deben contener
antes de someterse al escrutinio del Control Fiscal, la firma del gobernante o
gerente, como responsable de que lo allí consignado corresponde al resultado de
su gestión.
De la misma forma, dichos estados deben ser certificados por un Contador Público
con tarjeta profesional, como garante legal de que los hechos económicos,
financieros y sociales que se sucedieron en el ente público fueron identificados,
evaluados, registrados y revelados siguiendo los principios generales y las normas
técnicas de Contabilidad Pública, emitidas por la Contaduría General de la Nación.
A partir de allí, los Contralores pueden dictaminar sobre su razonabilidad,
entendida como la propiedad de la información financiera de revelar sin
ambigüedades, tanto la situación como los resultados de las operaciones
efectuadas por una empresa o entidad que ha sido debidamente auditada.
Luego de esta referencia sobre nuestro ordenamiento constitucional y legal frente
al tema del control, cabe entonces preguntar: ¿qué aporta la Contabilidad Pública
a la función de control?

23
En materia de Control Político, al proponer el Congreso de la República alguna
moción de censura respecto al desempeño de los ministros en asuntos
relacionados con su cargo, los sistemas de información, entre ellos el contable,
sirven de base al máximo organismo de control político del Estado a fin de verificar
acciones o actuaciones administrativas, ya que suministran pruebas importantes
que respaldan la realización de este tipo de control.
En lo referente al Control Fiscal
§ Evaluación de las Finanzas del Estado, a través del Informe presentado por el
Contralor General de la República, algunas de cuyas bases son los Estados e
Informes Contables generados por el Sistema Nacional de Contabilidad
Pública.
§ Examen del Balance General de la Nación, Balance Consolidado del Sector
Público y demás estados contables que deben ser auditados por el Contralor
General de la República, los cuales son elaborados y presentados al máximo
ente fiscalizador del Estado por el Contador General de la Nación.
Para efectos de la revisión y fenecimiento de las cuentas, el Contralor podrá:
§ Verificar la existencia del Sistema de Contabilidad Pública de la entidad, así
como la aplicación en todas sus partes del Plan General de Contabilidad
Pública –PGCP-. Esto le permitirá una base cierta, jurídica y técnica para la
auditoría.
§ Solicitar los libros de contabilidad registrados conforme a las normas que para
tal efecto haya expedido la Contaduría. Los Libros de Contabilidad constituyen
el instrumento cierto para verificar las operaciones realizadas por un ente
público en un período determinado.
§ Exigir los documentos que soporten legalmente los hechos financieros,
económicos y sociales que registra el sistema de Contabilidad en el período
objeto de revisión de cuentas. A su vez, estos documentos respaldan las
operaciones registradas en libros y corroboran su legalidad.
§ Verificar que los Estados e Informes Contables presentados a la Contaduría
General de la Nación y a las contralorías se encuentren debidamente
soportados en registros y documentos, conforme a las normas de Contabilidad
Pública.
§ Emitir opinión acerca de la razonabilidad del Balance General y demás estados
contables de las entidades públicas del departamento o municipio, sujetas al
Control Fiscal.

24
Para efectos del registro de la deuda pública, las contralorías podrán verificar
periódicamente en los libros de contabilidad de las entidades, así como en el
Informe rendido periódicamente a la Contaduría General de la Nación, el valor de
la Deuda Pública, con el fin de garantizar la consistencia de dichos registros.
Eventualmente y cuando así lo considere la Contraloría, se podrá solicitar a las
administraciones centrales y entidades del sector descentralizado la certificación
suscrita por el Gobernador, Alcalde o Representante Legal y el contador general
de la entidad con tarjeta profesional, sobre el valor y composición de la Deuda
Pública en un período determinado.
En cuanto a la solicitud de informes, los contralores tienen potestad para exigir en
cualquier tiempo los estados e informes contables a las entidades, elaborados
conforme al Plan General de Contabilidad Pública –PGCP-, que permitan verificar
o coadyuvar en la vigilancia de la gestión fiscal de las administraciones.
Con el fin de apoyar la conceptualización sobre la calidad y la eficiencia del
Control Interno de las entidades y organismos de la Administración Pública, las
Contralorías, con base en el Sistema de Contabilidad y las normas del Plan
General de Contabilidad Pública –PGCP- vigente, deben adelantar acciones en
cuanto a:
§ Verificar la oportunidad y confiabilidad de la información y de los registros
contables que la soportan.
§ Establecer que las transacciones de las entidades y organismos se hayan
registrado en forma exacta, veraz y oportuna de tal forma que se haga posible
preparar los estados e informes necesarios para la toma de decisiones de las
administraciones y el cumplimiento de obligaciones ante terceros.
§ Establecer el debido reconocimiento de los derechos y obligaciones por parte
de las entidades y organismos.
§ Verificar y evaluar la situación de los fondos y bienes públicos que poseen las
entidades y organismos y el resultado de las operaciones durante un período
determinado.
§ Medir la capacidad de las administraciones para mantener y crear nuevos
Activos.
§ Verificar el mantenimiento del Patrimonio Público.
§ Realizar control de legalidad, gestión y resultados con base en una evaluación
de las diferentes actividades del proceso contable, el cual registra la totalidad
de los hechos económicos, financieros y sociales de las entidades.

25
§ Determinar, a partir de la evaluación del Control Interno Contable, la
confiabilidad y razonabilidad de los Estados e Informes de Gestión, Resultados
y Financiero, que emita la entidad pública sujeta al control.
Las Contralorías podrán promover ante las autoridades competentes, aportando
las pruebas que fueren del caso, las investigaciones disciplinarias y sanciones
contra los funcionarios que incumplen las normas de contabilidad expedidas por el
Contador General de la Nación.
El Control Ciudadano
El sistema de Contabilidad Pública puede constituirse hoy en día en la herramienta
más importante para verificar el cumplimiento de los Programas de Gobierno de
las administraciones de turno por las siguientes razones:
§ Al proporcionar datos históricos permite el seguimiento a hechos pasados
producto de la gestión y los resultados de cada gobernante, así como las
condiciones en que cada uno de ellos, al término del período, entrega la
entidad desde el punto de vista de los recursos gestionados, su aplicación,
nivel de activos, pasivos y patrimonio público que se posee.
§ Al registrar situaciones presentes, ofrece opción a la comunidad para evaluar la
forma como se ejecutan los Planes de Desarrollo y Presupuestos en logros
concretos tales como adquisición y construcción de nuevos bienes orientados
al servicio de la comunidad, gastos de inversión social en educación, salud,
vivienda, saneamiento básico y otros.
§ Adicionalmente, permite conocer la condición financiera de la entidad,
aportando información en forma permanente sobre sus posibilidades de
manejo en lo referente a generar nuevos recursos, administrarlos
eficientemente y aplicarlos nuevamente en bienes y servicios a la población.
§ La Contabilidad Pública hoy en día ofrece la posibilidad de elaborar informes
financieros proyectados como soporte más confiable a la elaboración de
Planes de Desarrollo y Presupuestos, cuya programación tradicionalmente se
ha llevado a cabo sobre bases subjetivas de cálculo como porcentajes de
incremento sobre años anteriores o índices de inflación.
Como puede observarse, implantar la Contabilidad Pública ha significado repensar
los instrumentos que debe tener la administración gubernamental para efectos de
su propio autocontrol, así como para el control externo, político, ciudadano, fiscal y
garantizar eficiencia, eficacia, economía y transparencia en su gestión y respuesta
a la población. Es allí donde el Sistema Nacional de Contabilidad Pública se
convierte en la herramienta más eficaz y eficiente para llevar a cabo esta función
pública, dada su connotación de contabilidad integral, que relaciona los procesos
de planeación, presupuesto y el efecto permanente e histórico de su ejecución,

26
garantizando de una vez el registro de un hecho económico paralelamente en los
tres procesos.
La Contaduría General de la Nación, hoy encaminada a constituirse en la única
fuente de información financiera, económica y social dentro de los proyectos de
modernización del Estado colombiano, considera que la función de control en el
Estado se vería altamente beneficiada si dispone para sus fines de un sistema que
contenga todos los elementos necesarios para realizar una labor exclusiva de
control, en beneficio primordialmente de la comunidad, que espera de estos
organismos un desempeño como verdaderos garantes de la administración
pública.
Aportes para combatir la corrupción
Es innegable que la contabilidad tiene dentro de sus objetivos propender a la
transparencia y apoyo de la gestión de la administración, fortaleciendo a su vez el
examen y control de las operaciones. Así se ha entendido en el sector privado y es
elocuente su impacto a escala de cualquier empresa que busque su crecimiento y
desarrollo.
La Contabilidad Pública no escapa a esta favorable condición, y por el contrario
produce un mayor y trascendental efecto, dado que ordena e informa sobre el
estado y resultados en el manejo de los recursos públicos, constituyéndose en un
instrumento por excelencia, que pone en evidencia las acciones y decisiones de
los administradores públicos frente a sus compromisos financieros, legales y
morales adquiridos con la comunidad.
En forma general, la aplicación del sistema de contabilidad pública en una
institución exige la definición de procesos y procedimientos para el debido flujo de
los documentos, así como para su aprobación, registro y archivo, en coherencia
con las funciones y responsabilidades operativas. Así se demuestra cómo la
aplicación de la contabilidad pública tiende a generar orden, organización y
transparencia en las instituciones. Su inexistencia es el caldo de cultivo de las
operaciones corruptas de las administraciones públicas.
En forma más específica, la existencia de sistemas de información contable en el
sector público facilita el conocimiento del valor de los recursos y bienes
disponibles y existentes, el origen de las obligaciones adquiridas, la ubicación
física de los bienes y las áreas responsables, el costo individual de los bienes
adquiridos, las personas vinculadas en todas y cada una de las transacciones,
bien como operadoras, ordenadoras o autorizadoras, y la evidencia documental de
las transacciones realizadas.
Pero lo más importante es la generación de los estados e informes, que no sólo
contribuyen a aumentar la eficiencia en la gestión y toma de decisiones de los
administradores, sino que viabiliza el ejercicio del control por parte de los órganos

27
externos y de la comunidad en general, como instrumentos fundamentales en la
lucha contra la corrupción.
La organización de la información contable en las entidades públicas es efectiva
en la lucha contra la corrupción desde diferentes ángulos. Garantiza mayor
transparencia en los procesos de contratación, al permitir identificar casos en los
que se favorece a determinados contratistas; posibilita conocer costos reales en la
ejecución de obras o contratación de servicios; facilita también el control en la
entrega de anticipos a través de soportes contables y hace factible la vigilancia de
los costos de interventorías.
Los saldos improductivos en caja o en poder de entidades financieras pueden ser
identificados en la contabilidad para establecer las sumas dejadas de recibir y los
responsables del mal manejo de los recursos de tesorería.
Además, permite un control y seguimiento al estado de las rentas por cobrar, con
mecanismos para medir la eficiencia, gestión e índices de control de recaudos.
Igualmente, agiliza un adecuado control de inventarios evitando obsolescencias
técnicas, controlando el deterioro por baja rotación de inventarios o calidad en los
productos e identificando elevados niveles de existencias o adquisición de
elementos innecesarios.
Igualmente, garantiza la adecuada incorporación de los bienes de propiedad de
los entes públicos, el control de gastos a través de estudios comparativos por
sectores económicos y la generación de la más completa base de datos con que
pueda contar la administración pública para efectuar los cruces respectivos con los
datos reportados por las personas naturales o jurídicas del sector privado.
Una política contable
alrededor del control interno
La complejidad que implica el ejercicio real del control estatal efectivo y en el
entendido de que poner en marcha el mandato constitucional y la normatividad
legal en materia de control interno, no ha sido tarea fácil, como quiera que
inicialmente se generó una dispersión de esfuerzos y un desarrollo disímil de esta
herramienta administrativa en todo el territorio nacional, donde la ausencia de
unidad de criterios, el insuficiente compromiso y escaso sentido de pertenencia de
los servidores públicos arraigaron la creencia de que el control es una actividad
externa, que compete únicamente a la Oficina de Control Interno y no a cada uno
de los responsables de los procesos que contribuyen al desarrollo de la
administración pública colombiana.
Con la expedición de la Resolución 373 de 1999 y la Circular Externa 031 de 2000
por parte del Contador General de la Nación, desarrolladas mediante la
Resolución 196 de 2001 y las Circulares externas 042 y 048 de 2001, se
estableció no sólo el cumplimiento de unas formalidades en torno a la información

28
que debe ser remitida a la C.G.N., sino que se estructura por primera vez una
política sobre la forma como se integran el sistema de control interno institucional
y los sistemas contables y financieros3
.
En efecto, según el sentir de la Corte Constitucional del texto de la Ley 87 de 1993
“(…) se desprenden dos consecuencias específicas para la Contaduría General de
la Nación en tanto entidad pública de la rama ejecutiva que como tal hace parte de
la administración pública y cuyo titular en la materia detenta el carácter supremo
de la administración. La primera consecuencia es que dada su condición de
entidad pública, ella como tal está sometida a sus mandatos, debiendo dar
cumplimiento estricto a las disposiciones que contiene; es decir, que le
corresponde al Contador General como director de la institución, garantizar que en
ella se diseñen e implementen políticas de control interno de conformidad con las
disposiciones de la citada ley”.
La segunda consecuencia –continúa la Corte- “se deduce del análisis integrado de
las disposiciones del 354 superior, que señala en su inciso segundo como
funciones del Contador General de la Nación, “uniformar, centralizar y consolidar
la contabilidad pública… y determinar las normas contables que deben regir en el
país…” y de las consignadas en el 269 de la misma Carta Política, desarrolladas
por el legislador a través del literal a) del artículo 30 de la Ley 87 de 1993, que
establecen que el sistema de control interno “… es parte integrante de los
sistemas contables, financieros, de planeación, de información y operaciones de la
misma entidad””.
Es decir, “que por mandato directo del Constituyente le corresponde al Contador
General de la Nación, máxima autoridad contable de la administración, determinar
las normas contables que deben regir en el país, lo que se traduce en diseñar y
expedir directrices y procedimientos, dotados de fuerza vinculante, que como tales
deberán ser acogidos por las entidades públicas, los cuales servirán de base para
el sistema contable de cada entidad, el cual a su vez y por disposición del
Legislador adoptada en desarrollo del mandato del artículo 269 de la Constitución,
hará parte del sistema de control interno, luego es evidente la incidencia necesaria
que tienen las disposiciones que produzca en materia contable la Contaduría
General de la Nación en los sistemas de control interno que en cumplimiento de la
ley 87 de 1993 adopte cada entidad pública, sin que ello signifique violación de
ninguna norma del ordenamiento superior”4
.
En el mismo sentido se pronunció el honorable Consejo de Estado5
en decisión
unánime de su Sección Segunda, al determinar que el Contador General de la
Nación tiene la vocación legal para emitir actos administrativos de carácter general
con fuerza vinculante, para que los jefes de control interno o quienes hagan sus
3
De acuerdo con el mandato del artículo literal a) de la ley 87 de 1993.
4
Corte Constitucional. Sentencia 347 de 1997, Págs. 31 a 33.
5
Consejo de Estado. Sección Segunda. Expediente 5948 de 2000.

29
veces en las entidades y organismos públicos, evalúen e informen sobre la
situación de su sistema de control interno contable.
Lo anterior, dice la máxima autoridad de lo contencioso-administrativo: “(…) dentro
de la necesidad que tiene el Contador General de la Nación de recibir información
sobre las condiciones en que se lleva la contabilidad en la respectiva entidad, que
de suyo es el contenido del Sistema de Control Interno Contable de la misma, del
cual forma parte el Sistema de Control Interno, según el literal a) del artículo 30 de
la Ley 87 de 1993, y por cuyo adecuado funcionamiento deben velar precisamente
los responsables de este último”.
Puntualiza el alto tribunal que para el eficiente desempeño de los entes públicos,
es apenas obvio que los encargados de las Oficinas de Control Interno requieran
conocer lo que tiene que ver con los procesos del manejo de los recursos, bienes
y los sistemas de información y si el registro de las transacciones se realiza en
forma exacta, veraz y oportuna de acuerdo con las normas expedidas por la
Contaduría General de la Nación, como ente rector en la materia.
Dentro del marco jurídico anterior y en el entendido que los sistemas de control
interno institucional tiene como objetivos fundamentales los de la eficacia y
eficiencia de las operaciones, la confiabilidad de la información financiera y el
cumplimiento del entorno normativo6
, se determina que el control interno contable
está asociado a mecanismos de control y verificación en las actividades propias
del proceso contable, que garantizan que la información financiera, económica y
social cumple con las normas conceptuales, técnicas y procedimentales que
establece el Plan General de Contabilidad Pública, revelando sin ambigüedades y
con adecuada precisión en la información generada, tanto la situación como los
resultados de las operaciones efectuadas.
De tal manera que el concepto de confiabilidad de la información se define en
términos de su credibilidad y razonabilidad como resultado final del proceso
contable, es decir, la contabilidad es entendida como un instrumento gerencial
cuya utilidad está dada en soportar decisiones informadas.
Dentro de la información que se maneja en las entidades y organismos públicos, la
contable es el medio indispensable para llevar el control económico y financiero de
las actividades, recursos y compromisos institucionales. Por definición se debe
constituir en un sistema que a través de la información que produce pueda
retroalimentar el proceso decisional de la administración. La información que
procesa y proporciona cada ente público, además de constituir un registro
obligatorio de las operaciones efectuadas sirve para satisfacer las necesidades
propias de la entidad y, también, de terceros interesados en la gestión.
En el anterior contexto y en general el sistema contable debe estar diseñado para
proporcionar una seguridad razonable de que las operaciones se llevan a cabo de
6
Directiva presidencial 02 de 1994.

30
acuerdo con la autorización general y específica de la institución. Con todo, los
criterios utilizados deben estar en armonía con las normas que rigen el Sistema
Nacional de Contabilidad Pública. Esto implica la adopción a escala de documento
fuente del modelo instrumental creado para fines de registro universal de las
operaciones, complementado con la existencia de manuales internos de
contabilidad que establezcan políticas en este sentido, en cuanto a los
requerimientos de información interna basados en la oportunidad y superar el
síndrome del simple deber legal. Al igual que los demás procesos de la entidad, el
de la gestión financiera debe contener procedimientos de control que permitan
comprobar la exactitud y confiabilidad del acervo cuantitativo basado en
documentación de respaldo y seguridad de archivos.
De tal manera que la evaluación del sistema de control interno se realiza con el
propósito de determinar la calidad técnica del proceso contable, el nivel de
confianza que se le puede otorgar y si es eficaz y eficiente en la producción de
información financiera confiable y oportuna.
En síntesis, la política fijada por el Contador General en relación con el control
interno obedece a una lectura integral de los artículos constitucionales y las leyes
sobre la materia, armonizándolas de tal manera que permitan una aplicación
práctica y como apoyo técnico una administración pública informada en lo
financiero y lo administrativo. Sus objetivos definidos fueron7
:
A. General
Determinar una política general, en el marco de lo previsto en el literal k) del
artículo 30 de la Ley 298 de 1996, sobre la conceptualización del sistema de
control interno contable, la necesidad de su evaluación como parte fundamental
del sistema de control interno institucional y los requisitos mínimos del contenido
del informe referente a su evaluación.
B. Específicos
§ Garantizar que la información financiera, económica y social de los distintos
entes públicos se emita con criterios de calidad, en términos de su
razonabilidad, oportunidad y credibilidad.
§ Impartir las pautas generales para facilitar la lectura y tabulación del informe
sobre el control interno contable de las entidades y organismos públicos.
§ Armonizar el informe de control interno contable con las normas referidas a la
creación del Sistema Nacional de Control Interno y el informe ejecutivo anual
relacionado con la evaluación del sistema de control interno institucional.
7
Circular Externa 031 de 2000, expedida por el Contador General.

31
Evaluación y resultados
del Control Interno Contable
El Contador General, ha fijado desde 1998 – Resolución 320 -una política relativa
al control interno contable, que obedece a una lectura integral de los artículos
constitucionales y las leyes sobre la materia, específicamente el mandato del
Decreto 2145 de 1999, armonizándolas de tal manera que permiten una aplicación
práctica y como apoyo técnico a una administración pública eficiente, con el
propósito de determinar la calidad técnica del proceso contable y el nivel de
confianza que se le puede otorgar en la producción fiable y oportuna de la
información financiera, económica y social.
En el año 2001, en el marco de programa de cooperación internacional suscrito
entre el Gobierno Nacional y la Agencia de Cooperación para el Desarrollo
Internacional de los Estados Unidos de América US - AID se desarrollaron tareas
conjuntas con el Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP y la
citada agencia en busca del fortalecimiento de los sistemas de control interno
institucional, en ese sentido, se adelantaron programas de capacitación específica
sobre control interno contable para las entidades y organismos públicos y se
emitió la Resolución 196 del 23 de julio de 2001, entregada en el VII Encuentro
Nacional y II Internacional de Control Interno, llevado a cabo en ese mismo mes y
año en la Ciudad de Medellín, en esta norma se fija la obligatoriedad de todos los
entes públicos de evaluar el control interno contable por lo menos tres (3) veces
en el año, se determinaron criterios técnicos relacionados con la operatividad del
control interno contable, la responsabilidad en su implementación, la función de su
evaluación y la estructura y temporalidad de sus informes.
Como desarrollo de la anterior Resolución, se expidieron también, las Circulares
Externas 042 y 048 de 2001, estableciéndose parámetros específicos para el
análisis y la documentación de los procesos financieros y contables, las
actividades mínimas sobre las cuales recae el control interno contable,
incluyéndose la evaluación al Sistema Integrado de Información Financiera SIIF, la
estructura de los informes y otras disposiciones técnicas complementarias.
En este contexto, en el transcurso del año 2001, se remitieron 693 cartas de
requerimiento a las entidades y organismos públicos que dado su nivel de
representatividad en volumen de operaciones en el Balance General Consolidado
–llamadas entidades de la muestra- deben conciliar sus saldos de operaciones
reciprocas, este requerimiento se hizo extensivo a los jefes de control interno o
quienes hicieran sus veces en estas entidades, para verificar el cumplimiento de
este proceso depuratorio.
Con los informes financieros al corte de 31 de diciembre de 2000, se presentaron,
según el plazo dado antes del 15 de febrero de 2001, un total de 1.313 informes,
de los cuales 308 corresponden a entidades del nivel nacional y 881 del territorial.

32
Comparativamente, con los resultados
preliminares obtenidos por la vigencia de 2001,
cuyos informes fueron presentados entre el 15
de febrero y el 30 de marzo de 2002, según los
plazos establecidos, se observó un
mejoramiento importante al pasar en su
totalidad de 1.161 en el 2000 a 1.521 informes
en el 2001 como se observa en la gráfica, es
decir, pasamos del 39% al 49% en nivel de
cumplimiento, lo que significó recibir 360
evaluaciones más que el año anterior, teniendo
en cuenta que la base del total de entidades también se incrementó con relación al
periodo anterior en un 4%. En la mayoría de las entidades se mejoró
significativamente la calidad de la información o por lo menos existe una
diagnóstico claro de la deficiencia de mayor incidencia que están siendo objeto del
proceso de depuración en le contexto de la previsto por la normatividad de la
Contaduría General y la Ley 716 de 2001.
En el Nivel Territorial se presentaron 1.005 informes de control interno y de revisor
fiscal, correspondientes al 38.4% del total de 2.616 entidades y el 41.8% de las
entidades que reportaron información financiera, económica y social. De estos,
881 se generaron en las oficinas de control interno y 124 son de revisores fiscales.
Con relación a la vigencia del 2001, se presentaron 1.286 informes, que
representan un 47% del total de 2736 entidades, siendo 1.177 de las oficinas de
control interno y 109 de revisores fiscales.
Los municipios de mayor cumplimiento, en el año 2001, fueron Bogotá con un
74,1%, Barranquilla 69,2%, y Quindío 65,9%. A la vez Vaupés con el 16,7%,
Magdalena 18,9%, Cesar 20%, Chocó 22,5% y Córdoba 23,4%, son los
departamentos que le han dado menor importancia al cumplimiento de la norma.
En el año 2002, Bogotá D.C., con el 71%, Amazonas y Vichada con el 67% y Huila
con el 66%, fueron los más cumplidos, en tanto que los mayores niveles de
incumplimiento los registran, Magdalena con el 18%, Cesar 23%, Guainía 25% y
Chocó con el 30%.
Se ha avanzado en los procesos de concientización y capacitación de los niveles
directivos, con las bases de tipo conceptual y procedimental en lo referente al
papel del control interno contable como herramienta en el desempeño eficiente y
transparente de la función pública.
De esta manera, los informes de control interno contable presentaron a los
representantes legales, un reflejo de la situación de las áreas involucradas en la
gestión contable y las recomendaciones respectivas para superar las debilidades
encontradas en el proceso de la generación de la información financiera, en aras
de buscar mejorar permanentemente la gestión pública y garantizar la calidad
técnica del proceso.
Gráfica 2-1
0
500
1000
1500
2000
INFORMES CONTROL INTERNO CONTABLE
REPORTADAS 1161 1521
OMISAS 1833 1587
2000 2001

33
La –CGN- se ha preocupado continuamente por establecer alianzas estratégicas
con los organismos de control a nivel nacional y territorial, con el fin de promover
la cultura contable y de control interno, para que todas las transacciones se
registren en forma veraz, exacta y oportuna, y se garantice la confiabilidad del
Balance General.
En el Nivel Territorial se presentó para la vigencia de 2001, un incremento bien
importante, con relación al periodo anterior, del 23% en el número de entidades
sujetas al cumplimiento de la rendición de citado informe; al pasar de 853 a 1.177
entidades, es decir, 200 entidades más. Lo
anterior, a pesar de las restricciones
introducidas por la severa política de
racionalización de gasto, que implicó la
eliminación en muchos municipios y entidades
territoriales de las dependencias u oficinas de
control interno, sin perjuicio del cumplimiento de
lo establecido en la Ley 87 de 1993 y sus
decretos reglamentarios.
De la lectura preliminar de estos informes se pueden destacar la existencia y
cumplimiento de planes de mejoramiento, en general la existencia de adecuados
sistemas de control interno en el nivel nacional, siendo contrario para las
entidades territoriales.
Subsisten aun, en algunos entes públicos, debilidades de carácter administrativo y
contable, como la ausencia de toma física de inventarios de activos fijos, falta de
recursos físicos, financieros, humanos y tecnológicos suficientes, inexistencia o
desactualización de manuales de procedimientos y funciones, falta de integración
de los flujos de información, deficiencias en el proceso de conciliaciones
contables, existencia de saldos antiguos por depurar, entre otros.
Otros logros relacionados con el control interno y la contabilidad pública, en el
periodo de gestión analizado, fueron:
• Expedición y sanción de la Ley 716 del 24 de diciembre de 2001, relacionada
con el saneamiento contable, que las entidades y organismos públicos deberán
realizar antes de 31 de diciembre del 2003, para reflejar en sus estados
financieros la realidad económica. Esta Ley establece la obligatoriedad de que
los jefes de control interno o quienes hagan sus veces vigilen su cumplimiento,
en ejercicio de evaluación del control interno contable.
• Inclusión en el Informe del Presidente de la República al Congreso, el pasado
20 de julio, del tema sobre la evaluación del control interno contable que
incluyó cuadros estadísticos, de conformidad con lo dispuesto en el decreto
2145 de 1999.
Gráfica 2-2
0
1000
2000
INFORMES CONTROL INTERNO CONTABLE
NIVEL TERRITORIAL
2000 853 1771
2001 1177 1559
REPORTADA OMISAS

34
• Participación activa del Contador General en el VII Encuentro y II Internacional
de Control Interno, con la participación de cerca de 1000 jefes de estas áreas,
a los cuales se les disertó, mediante conferencia, sobre la temática de los
sistemas integrados de gestión financiera.
• Realización de trece jornadas de capacitación a lo largo y ancho del país en
conjunto con el Departamento de la Función Pública y la Escuela Superior de
Administración pública -ESAP-, en las cuales nuestra entidad abordó
conferencias-taller sobre el control interno contable.
• Participación del jefe de control interno de la entidad, como delegado y
miembro principal del Consejo Asesor del Gobierno en Control Interno, para el
período 2.001, en nombre y representación del Comité Interinstitucional de
Control Interno, de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 2539 de 2000.
El Proceso de Auditoría
Es sabido que todo programa de auditoría, como parte esencial de un proceso de
indagación está enmarcado dentro de un enfoque, entendido éste como la
definición de las estrategias a desarrollar basadas en el conocimiento del cometido
estatal del ente público y la necesidad de concentración del trabajo de auditoría.
Tal enfoque debe estar enmarcado dentro del concepto de auditoría integral, es
decir, que permite ver al organismo como un todo y en el área particular del
sistema de control interno considerar aspectos tales como: la evaluación de los
riesgos, el control circundante, los mecanismos de información y comunicación,
actividades de supervisión y razonabilidad de los controles.
La mencionada estrategia se materializa a través de un proceso, dado por las
etapas de la planeación, ejecución, evaluación –objetivación de hallazgos- y
comunicación de los resultados y recomendaciones.
En la configuración del plan de auditoría, se deben fijar con palmaria claridad los
objetivos que se pretenden cumplir y que deben ser consonantes con las tareas a
abordar por parte de los auditores a fin de permitir de manera eficaz la obtención
de la evidencia suficiente y competente para la sustentación de las conclusiones
del respectivo informe.
Lo anterior dentro de las tareas que la ley les ha encomendado a las oficinas de
control interno o quienes hagan sus veces, resumidas en la Guía Básica de las
Oficinas de Control Interno emitida por el Consejo Asesor del Gobierno en la
materia8
, a saber:
8
En consonancia con el Decreto 2145 de 1999 sobre el Sistema Nacional de Control Interno.

35
a) Acompañar y asesorar. Es una de las funciones básicas de las oficinas de
control interno, con base en la cual éstas deben desarrollar su capacidad de
gestión, con el propósito de mejorar la efectividad del ente público.
b) Realizar evaluaciones. Como herramienta de medición y seguimiento en la
cual se desarrollan auditorías específicas y de procesos, que soportan la
evaluación integral del Sistema de Control Interno.
c) Fomentar la cultura del control. En este concepto se incluyen la capacitación
y divulgación, la sensibilización en el ambiente de control, el diseño de valores
éticos organizacionales y el logro del compromiso de los órdenes directivos con
el tema de Control Interno.
d) Relación con entes externos. Teniendo en cuenta que las oficinas de control
interno son un elemento catalizador del sistema de control interno institucional,
deben ser quienes faciliten las visitas de control externo y coordinen la
elaboración de los informes de la entidad, relacionados con estos.
Anexo No. 1
MARCO LEGAL DE LA CONTABILIDAD PUBLICA EN COLOMBIA
CONSTITUCION
POLITICA DE COLOMBIA
1991 TEMA
ARTICULO 354 Crea la figura del CONTADOR GENERAL DE LA NACION con las
funciones específicas de uniformar, centralizar y consolidar la
contabilidad pública, elaborar el Balance General y determinar las
normas contables que deben regir en el país.
LEYES TEMA
Ley 298 del 23 de Julio de
1996
Desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política de la República de
Colombia, crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad
Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, y se dictan otras disposiciones sobre la materia.
Ley 43 de 1990 Reglamentaria de la profesión de Contador Público, aplicable en todo lo
que tiene que ver con el ejercicio de la profesión en los distintos entes
públicos.
Decreto Ley 410 de 1971 Conocido como Código de Comercio, adicionado y reformado mediante
la Ley 222 del 20 de diciembre de 1995
Leyes 38/89, 179/94 y
225/95
Compiladas en el Decreto 0111 del 15 de enero de 1996, constituyen el
estatuto orgánico del presupuesto
Ley 87 de 1993 Establece la obligatoriedad de implementar el Control Interno en la
Administración Pública, con el fin, entre otros, de velar por el adecuado
cumplimiento de la normatividad que sobre contabilidad pública
establezca el Contador General de la Nación.

36
LEYES TEMA
Ley 358 de 1997 Por la cual se reglamentó el artículo 364 de la Constitución Política y se
dictaron disposiciones en materia de endeudamiento territorial. Se
dispuso que el cálculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes se
deben realizar con base en las ejecuciones presupuestales soportadas
en la contabilidad pública en el año inmediatamente anterior.
Ley 489 del 29 de
diciembre de 1998 Arts.
38 al 48
Estatuto de la Administración Pública. Conformación de la rama ejecutiva
del sector público colombiano para determinar el ámbito de aplicación de
la normatividad contable pública.
Ley 510 del 4 de agosto
de 1999
Reforma financiera. Necesidad de que los intermediarios financieros
exijan la información financiera.
Ley 549 del 28 de
diciembre de 1999,
artículo 9, inciso final
Financiación del pasivo pensional de las entidades territoriales. Creación
del Fondo Nacional de Pensiones para dichas entidades. La Contaduría
General de la Nación, verificará la existencia de los recursos y reservas
necesarios para responder por los pasivos pensionales en la forma
prevista en la presente Ley.
Ley 550 del 30 de
diciembre de 1999
artículo 63
Intervención económica para la reactivación empresarial. Armonización
de las normas contables con los usos y reglas internacionales, para
efectos de garantizar la calidad, suficiencia y oportunidad de la
información que se suministre a asociados y a terceros.
Ley 617 del 6 de octubre
de 2000
Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
realización del gasto público nacional.
Ley 715 del 21 de
diciembre de 2001
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones, para organizar la prestación de los servicios de educación
y salud, entre otros.
Ley 716 del 24 de
diciembre de 2001
Por la cual se expiden normas para el saneamiento de la información
contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia
tributaria y otras disposiciones.
DECRETOS TEMA
Decreto 001 de 1984 Establece el Código Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver
con la reglamentación sobre la actuación administrativa y el derecho de
petición e información.
Decreto 266 del 22 de
febrero de 2000
Basado en la Ley 573. Establece la forma como se deben hacer los
avalúos a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y los de
reconocido valor técnico de la Lonja de Propiedad Raíz. Medición de la
información del nivel territorial (Ministerio del Interior)
Decreto 2145 del 4 de
noviembre
De 1999 artículo 5, literal
a), segundo inciso
“Dentro del informe que el Presidente de la República debe presentar al
Congreso de la República al inicio de cada legislatura se incluirá un
acápite sobre el avance del Sistema de Control Interno del Estado, el
cual contendrá entre otros lo relacionado con el Control Interno Contable
de acuerdo con los parámetros indicados por la C.G.N.”

37
CIRCULARES EXTERNAS
Numero Fecha TEMA
C.E007 11-Abr-96 Normas Técnicas relativas a los Libros de Contabilidad.
C.E.011 15-Nov-96 Depreciación. Agotamiento, Amortización y Provisión.
C.E.013 2-Dic-96 Instrucción reconocimiento, valuación y revelación de las operaciones
financieras, económicas y sociales.
C.E.012 2-Dic-96 Instrucciones sobre el registro contable del proceso de causación,
recaudo y consignación de los ingresos de la nación y conciliación saldos
operaciones recíprocas.
C.E.014 17-Dic-96 Normas técnicas relativas a las notas a los estados contables.
C.E.016 30-Dic-96 Normas técnicas relativas a la aplicación de los ajustes por inflación.
C.E.015 30-Dic-96 Instrucciones registro contable de las cuentas de presupuesto en la clase
0
CE.017 13-Mar-97 Normas técnicas sobre sociedades de economía mixta sometidas al
régimen de empresas industriales y comerciales del estado.
C.E.018 16-Mar-97 Fechas de corte y presentación informes financieros, económicos y
social año 1.997.
C.E.019 6-Nov-97 Normas Técnicas Relativas a la Valoración de las Inversiones a precios
de mercado.
C.E.020 22-Dic-97 Modificación a la C.E. 019 del 6 de Noviembre de 1.997, relativa a las
normas técnicas de Valoración de Inversiones Financieras a Precios de
Mercado
C.E.021 13-Feb-98 Normas técnicas de Contabilidad relativas a los Estados Contables
básicos Individuales y Consolidados
C.E.022 18-Feb-98 Normas - Otros Activos, Cargos Diferidos y Vinculadas
C.E.023 16-Mar-98 Reconocimiento de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente
C.E.024 24-Jul-98 Norma sobre pasivos pensionales.
C.E.025 18-Ago-98 Medidas precautelativas respecto a los "Paquetes" Contables para el
año 2000
C.E.026 26-Nov-98 Norma técnica relativa a los inventarios que trata el numeral 5.7.2.1 del
PGCP
C.E.028 21-Dic-98 Normas relativas a Depreciación y ajustes por Inflación para el caso de
propiedades, Plantas y Equipos de Menor Cuantía.
C.E.027 21-Dic-98 Tratamiento contable de la Contribución sobre Transacciones financieras
C.E.029 18-Feb-99 Identificación de los bienes inmuebles que poseen las entidades públicas
del país.
C.E.030 15-Mar-99 Modificaciones a la estructura del Catálogo General de Cuentas que
deben aplicar las entidades que formen del Sistema Integrado de
Información Financiera - SIIF.

38
CIRCULARES EXTERNAS
Numero Fecha TEMA
C.E.031 12-Ene-00 Sistema de control interno contable y el contenido del informe referente a
su evaluación.
C.E.032 14-Feb-00 Proceso de identificación y reclasificación de saldos por depurar, e
incorporación de partidas no reconocidas.
C.E. 033 15-Feb-00 Modifica el modelo instrumental del Catálogo General de Cuentas y
marco de referencia para los procedimientos contables en entidades del
nivel Nacional (SIIF)
C.E. 036 27-Dic-00 Instrucciones relativas a estructuración, elaboración y presentación del
estado de flujos de efectivo.
C.E. 035 27-Dic-00 Instrucciones para el tratamiento administrativo y contable que deben dar
a la facturación y las glosas, las Instituciones Prestadoras de Servicios
de Salud - IPS públicas
C.E. 034 27-Dic-00 Instrucciones relativas al reconocimiento de las compensaciones y pago
de sentencias y conciliaciones judiciales
C.E. 040 28-Dic-00 Instrucciones para la aplicación del método de participación patrimonial
en la valoración de inversiones patrimoniales.
C.E.039 28-Dic-00 Instrucciones para el diligenciamiento del informe del movimiento de las
cuentas por pagar
C.E.038 28-Dic-00 Instrucciones para cierre de la cuenta Principal y Subalterna
C.E. 037 28-Dic-00 Instrucciones para el manejo contable, la agregación y/o consolidación
de la información financiera, económica y social, de los órganos de
control, corporaciones públicas y demás organismos del nivel territorial
con autonomía administrativa y financiera pero sin identidad jurídica, en
la administración central de la respectiva entidad territorial
C.E. 041 19-Jun-01 Instrucciones para la presentación de la información financiera,
económica y social
C.E. 042 23-Ago-01 Por la cual se establecen las actividades mínimas a realizar por los jefes
de control interno o quienes hagan sus veces con relación al control
interno contable y la estructura de los informes establecidos en la
Resolución 196 de 2001 de la CGN.
C.E.043 11-Sep-01 Circular Conjunta Superintendencia Nacional de Salud – Contaduría
General de la Nación; Información Básica de empresas sociales del
estado e instituciones hospitalarias.
C.E. 044 26-Sep-01 Aplicación del sistema de ajustes por inflación para efectos contables y
presentación de información ante la Contaduría General de la Nación por
parte de las entidades públicas financieras vigiladas por la
Superintendencia Bancaria o por la Superintendencia de la Economía
Solidaria.
C.E. 045 19-Oct-01 Instrucciones para la realización de avalúos para efectos contables, de
los bienes inmuebles de los entes públicos en los niveles nacional y
territorial de los sectores central y descentralizado.
C.E. 046 29-Oct-01 Instrucciones para el tratamiento contable que deben aplicar las
entidades territoriales y las Direcciones de Salud para el registro de las
operaciones relacionadas con los recursos que financian el sector salud.
C.E. 047 29-Nov-01 Divulgación de los parámetros empleados en el proceso de
consolidación.

39
CIRCULARES EXTERNAS
Numero Fecha TEMA
C.E. 048 17-Dic-01 Por la cual se adicionan las actividades mínimas a realizar por los jefes
de control interno o quienes hagan sus veces de las entidades y
organismos pertenecientes al Sistema Integrado de Información
Financiera –SIIF-..
C.E. 049 25-Feb-02 Modificación del procedimiento establecido en la Circular Externa 046 del
29 de octubre de 2001.
CARTAS CIRCULARES
Numero Fecha TEMA
C.C.003 23-Sep-95 Idem. a la anterior, dirigida a representantes legales.
C.C.002 23-Sep-95 Idem. a la anterior, dirigida a alcaldes.
C.C.001 23-Sep-95 Solicitud a los gobernadores información 1.995
C.C.004 7-Dic-95 Instrucciones para garantizar la razonabilidad y consistencia de la
información financiera remitida.
C.C.005 19-Ene-96 Alcance de las Notas explicativas a los Estados Financieros.
C.C.006 8-Mar-96 Características técnicas de paquetes de software contable, financiero y
presupuestal.
C.C.007 24-Abr-96 Instrucciones para el envío de la información financiera, económica y
social.
C.C.008 21-Jun-96 Jefes Control Interno-Informe sobre implantación del P.G.C.P
C.C.009 26-Jun-96 Instrucciones para registro de los Libros Principales de Contabilidad.
C.C.010 25-Oct-96 Inst. presentación información financiera, económica y social con corte al
30/09/96 y 31/12/96.
C.C.011 20-Ene-97 Información sobre reestructuración de áreas financieras y contables.
C.C.012 26-Feb-97 Auditoría del Balance General del Departamento, Distrito o Municipio,
con corte a 31/12/96
C.C013 31-Dic-97 Instrucciones sobre la presentación de la información financiera,
económica y social a 31 Dic/97 y aplicación a C.E 019 - 020
C.C 014 16-Ene-98 Información sobre participación patrimonial
C.C 015 5-Oct-98 Identificación del código de una entidad.
C.C 017 8-Ene-99 Instrucciones operativas preliminares, para las entidades de la
Administración Central Nacional que se incorporen al Sistema Integrado
de información Financiera - SIIF.
C.C 016 8-Ene-99 Informe sobre el Control Interno Contable
C.C 018 27-Oct-99 Adopción de medidas necesarias para garantizar que el cambio de
milenio no genere ningún traumatismo frente a sus obligaciones de
presentación de información ante la Contaduría.
C.C 019 27-Nov-99 Sistema de Ajustes Integrales por Inflación

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