Acciones constitucionales e interés colectivo

Acciones constitucionales e interés supraindividual: acción de protección frente a
recurso de amparo económico, un análisis dogmático y jurisprudencial
Sergio Arenas B.*
Introducción
En este ensayo se pretende resolver al problema jurídico que se plantea en cuanto a
la protección de los intereses supraindividuales (colectivos, difusos, individuales
homogéneos) por medio de las acciones constitucionales, enfocándonos en las acciones de
protección y de amparo económico. La idea es buscar cuál de estas dos instituciones
procesales es más idónea en la actualidad para la protección de esta clase de derechos,
comparando sus elementos más importantes y la manera de aplicarlos a las situaciones
planteadas, a fin de observar sus defectos y virtudes y discernir así la solución.
Para ello, la metodología a utilizar en este trabajo partirá por un estudio legal y
doctrinario de ambas instituciones, con el objeto de dar una base que nos permita, luego,
analizar jurisprudencia reciente de nuestros tribunales sobre la aplicación de estas acciones
a casos en que se discuten intereses supraindividuales, a fin de extraer las razones que
tuvieron los tribunales para fallar en esos casos y poder comentar. Así, se podrá finalmente
hacer un estudio más general acerca de cuál de las alternativas planteadas es la más
adecuada para la defensa de esa clase de intereses.
1.- Análisis teórico legal
Para empezar, debemos definir cuáles son las instituciones jurídicas que
protagonizan este estudio, y esencialmente son dos: las acciones constitucionales y los
intereses supraindividuales. Partiremos, pues, analizando la circunstancia legal de cada uno.
a.- Acciones constitucionales (y no “recursos”)
Estas acciones pueden definirse como aquel derecho público subjetivo cuyo
ejercicio, reconocido por la propia Constitución, tiene la virtud de poner en movimiento el
aparato jurisdiccional del Estado con el objeto de obtener la protección o cautela de un
derecho protegido por el ordenamiento constitucional1
. Este tipo de acciones tiene como
principal propósito el resguardo de aquellos derechos y libertades que, por su importancia
para el normal desenvolvimiento democrático, son protegidas al más alto nivel normativo
de los estados e incluso de la comunidad internacional2
. Sus fundamentos más primigenios
están en el derecho a recurrir consagrado como parte del debido proceso consagrado en la
Constitución y los Tratados Internacionales, especialmente según lo señalado en los arts. 8
de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, que establecen el derecho a tener una acción expedita para casos
urgentes en que se vulneren derechos fundamentales para las personas. En nuestra
Constitución, si bien el art. 19 N° 3 es muy general en cuanto a la igualdad en la protección
de los derechos y debido proceso, puede colacionarse con el derecho de petición (art. 19 N°
*
Abogado, Licenciado en Derecho, U. de Chile. Magister en Derecho, U. de Talca.
1
Zúñiga y Perramont (2003), p. 11.
2
Celis (2011), pp. 271-272.

14) y la validez normativa de los tratados internacionales como garantes de los derechos de
las personas (art. 5 inc. 2º).
Existe una serie de acciones que cabe dentro de este concepto, como las de amparo,
protección, reclamo de nacionalidad, amparo económico, etc. Nos vamos a centrar sólo en
la acción (y no “recurso”) de protección y en el amparo económico ya que el resto de ellas,
si bien pueden ser usadas para fines colectivos, no tienen tanta aplicación en el caso de la
defensa de intereses supraindividuales3
.
a.1.- Acción de protección
Está regulada en el art. 20 de la Constitución, el cual señala que quien por acto u
omisión arbitrario o ilegal sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio
de los derechos catalogados en el mismo, todos relacionados con el art. 19 constitucional,
puede ocurrir, por sí o por alguien en su nombre, ante la Corte de Apelaciones respectiva
para reclamar el restablecimiento del imperio del derecho y asegurar la debida protección
del afectado. La Corte, al conocer de la acción, debe adoptar de inmediato las providencias
que juzgue necesarias para la debida protección del derecho cuya conculcación de alega.
Esta acción se regula además por un Autoacordado de la Corte Suprema de 1992, el que en
líneas generales garantiza un procedimiento muy concentrado e inquisitivo, permitiendo la
interposición por medios no convencionales y exceptuando de la necesidad de patrocinio de
abogado.
En cuanto a la legitimación procesal para interponer esta acción, la norma
constitucional dice que lo es el que sufre la conculcación, es decir, el afectado, el cual
puede accionar “por sí o por cualquiera a su nombre”, esto es, se permite que un tercero
pueda alegar ante las cortes por la afectación que otro sufra. Respecto a ello, la Comisión
Constituyente señaló al momento de establecerla que “nadie puede reclamar un derecho
genéricamente, por simple amor al mismo, sino que tiene que sufrir menoscabo o una
amenaza alguna persona determinada”4
, sentando las bases de que, primeramente, este
libelo requiere de un evento que afecte la garantía de un derecho, sea de manera efectiva
(privación o perturbación) o eventual (amenaza), por lo que no puede impetrarse de manera
preventiva por un riesgo no comprobable o que esté condicionado a un álea que impida el
ejercicio efectivo de medidas protectoras por parte de la corte5
. Por otro lado, existe una
caducidad temporal al señalarse un plazo de treinta días desde la ocurrencia de los eventos
para poder deducir la acción de protección.
La duda, entonces, surge cuando exista una conculcación eventual de derechos
constitucionales que afecte a un grupo grande de personas, si acaso la pluralidad de
afectados es o no una traba al ejercicio de esta acción.
a.2.- Acción o recurso de amparo económico (RAE)
Esta otra acción, si bien se le califica como constitucional, tiene su origen en una
ley, la 18.971, la cual estableció una acción especial para resguardar el derecho garantido
en el N° 21 del art. 19 de la Carta Fundamental, que asegura “el derecho a desarrollar
3
Respecto del recurso de amparo, se ha dicho por la doctrina que “surge nítido que la legitimación activa es
amplísima, aunque sin que el recurso de amparo pueda ser considerado una acción popular, ya que la
Constitución sólo ha tratado de consagrar una forma peculiar de comparecencia, justificada en la naturaleza
de la pretensión esgrimida”. Fernández (2007), p. 25.
4
Sesión Nº215 de la Comisión de Estudios para una Nueva Constitución, p. 5 a 7
5

cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la
seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen” y establece reglas para la
actuación empresarial del Estado. La ley 18.971 se encuadraba en un proyecto que
contemplaba, además, regular en detalle la actividad empresarial del Estado6
, lo que
determinará la inclinación de la jurisprudencia, como veremos más adelante.
Esta ley regula en un solo artículo los puntos importantes de esta acción, mal
llamada recurso. En primer término, señala que “cualquier persona” puede denunciar ante
la Corte de Apelaciones respectiva las infracciones a la garantía constitucional antes
mencionada, sin necesidad de tener un interés actual en los hechos, lo que en el decir de
algunos autores la configura como una verdadera acción popular7
. Asimismo, establece un
límite de caducidad de seis meses entre los hechos denunciados y la interposición de la
acción, y agrega que rige para este proceso las formalidades y procedimiento propios de la
acción de amparo, por lo que rige supletoriamente el Autoacordado de 19 de diciembre de
1932. La doctrina es conteste en señalar que el RAE es compatible con la Acción de
Protección por ser el derecho del N° 21 del art. 19 uno de los mencionados en el catálogo
del art. 20 constitucional8
.
En líneas generales, esta ley consagra una acción de características muy similares a
las de protección y amparo, en el sentido de establecer un procedimiento acelerado y con
mayores facilidades de tramitación. Digamos, al margen, que esta facilidad procesal
fortalecida se da en el contexto de una Constitución que tiene por principio inspirador el de
la libertad de emprendimiento y su preeminencia frente al poder público y en el que los
derechos ligados a lo económico, como la propiedad, tienen una regulación más detallada
que otros derechos9
.
b.- Interés supraindividual
Un interés jurídico puede definirse como aquella necesidad o deseo que se tiene por
una o varias personas de que el orden jurídico se encamine o sirva para dirigirse a un fin
determinado10
. En la ciencia jurídica, la noción de interés ha estado históricamente ligada a
la de derecho, sea objetivo (normativa) o subjetivo (garantía o libertad). Así, se ha dicho
que el derecho subjetivo consiste en la unión entre este interés y la protección que el
derecho objetivo otorga al mismo para que su goce y disposición sean efectivos11
.
En el último tiempo, amén de las nuevas relaciones que se dan en la sociedad,
empieza a surgir la preocupación por aquellos intereses que afectan a más de una persona y
que pueden llegar a concitar la atención de la generalidad de la población o de una parte de
ella. Así, surge el concepto de intereses supraindividuales, que pueden definirse como
aquellos en los cuales se trasciende la esfera de lo meramente individual, abarcando un
grupo plural de personas a quienes afecta un determinado hecho12
. Existen varios tipos de
interés supraindividual, que tutelados por el derecho objetivo se convierten en derechos
6
Ureta (2002), p. 32; Navarro (2007), p. 100.
7
Navarro (2007), p. 101; Pinto (2005), pp. 268-269.
8
Ureta (2002), p. 68; Pinto (2005), p. 273.
9
Véase al respecto Guerrero (1979), pp. 84-90, y Ferrada (2000), p. 51.
10
Véase al respecto Cruz (2013).
11
Squella (2011), p. 185.
12
Aguirrezábal (2006), p. 74.

supraindividuales, siendo los más importantes los intereses “colectivos” (que tienen sujetos
vinculados por una relación jurídica o una organización), intereses “difusos” (sujetos
indeterminados unidos por circunstancias de hecho) e intereses “individuales homogéneos”
(de naturaleza individual y titularidad exclusiva pero con un origen fáctico común)13
, para
los cuales sus soluciones suelen variar a efectos de adaptación.
Aunque suelen confundirse, es preciso señalar que los intereses supraindividuales
no siempre coinciden con el interés público, el cual se verifica sólo sale de la esfera de los
involucrados y afecta a la generalidad de la sociedad como un todo14
. Pueden existir
intereses colectivos que, no obstante el número de personas afectadas, no tengan mayor
trascendencia para la sociedad, y al revés, lo que empieza como un interés individual
puede, por la fuerza de las circunstancias, adquirir la calidad de público.
Nuestro derecho nacional, influenciado por el liberalismo individualista, no había
puesto mayor atención a esta clase de intereses, regulándose apenas en algunas normas
aisladas del Código Civil, como las acciones posesorias especiales de los arts. 948 y 949 o
la acción de recaudo de peligro del art. 2333 en el contexto de la responsabilidad
extracontractual. No obstante, en el siglo XX la fuerza de los hechos ha llevado a una
preocupación por la pluralidad de los problemas jurídicos en el Derecho Internacional
(reflejado, por ej., en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), y que en
nuestro derecho constitucional puede hallarse en lo relativo a la consagración de los grupos
intermedios como partícipes del proceso social en los arts. 1 inc. 3º, 19 N° 15 y 23 de la
Constitución15
.
Acorde con ello, en los últimos años las leyes han ido consagrando una serie de
acciones tendientes a cautelar el interés plural, siendo los casos más importantes el de la ley
19.300 de Bases del Medio Ambiente, que consagra la acción popular de protección
medioambiental en el art. 54, y establece una presunción de interés por parte de algunas
instituciones públicas para efecto de interponer las acciones ambientales respectivas. Otro
caso destacado es el de la ley 19.496 de Derechos del Consumidor, especialmente tras la
reforma de la ley 19.955, que establece un procedimiento especial para la protección de los
derechos colectivos y difusos en el Titulo IV párrafo 2º, que incorpora un concepto
normativo de estos intereses en nuestro ordenamiento, así como la organización de los
consumidores y usuarios en el Título II párrafo 2º, todo ello en aras de la defensa de los
derechos de la gran masa consumidora frente a los proveedores.
Todo esto viene a poner en discusión la necesidad de que se avance en el resto de
las áreas para que se pueda proteger derechos que afecten a colectivos y población en
general, y con ello la pregunta de si nuestro derecho constitucional, en específico nuestras
acciones judiciales protectoras de los Derechos Fundamentales, sirven para proteger esta
clase de derechos.
13
Aguirrezábal (2006), p. 75.
14
Peña y Rosales (2001), p. 501. Véase asimismo el art. 15 de la ley 20.500 sobre asociaciones y
participación en la vida pública.
15
Véase Verdugo et al. (1999), p. 112.

2.- Análisis jurisprudencial
Una vez hecho el estudio legal y doctrinario acerca de las acciones constitucionales y el
interés supraindividual, corresponde el estudio de fallos judiciales que tratan de dilucidar si
la solución de nuestras acciones constitucionales de protección y amparo económico
permiten proteger los intereses o derechos supraindividuales.
a. “Gómez González y otros con Municipalidad de Viña del Mar y otros” (Corte de
Apelaciones de Valparaíso, roles N° 232-2010 y 325-2010 acumulados, 21 de
enero de 2011; Corte Suprema, rol N° 1577-2011, 6 de abril de 2011)16
.
Se recurrió de protección en contra de la Municipalidad de Viña del Mar, su
Director de Tránsito y de varias empresas de parquímetros por parte de Javier Gómez
González, quien ocurre por sí y en nombre de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de
Viña Oriente, la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Forestal, y el Sindicato de
Cuidadores Independientes de Autos, quien reclama contra la decisión de la autoridad
edilicia de llamar a licitación del control de los estacionamientos desde Avda. Libertad y 6
Oriente, desde 8 a 15 Norte y desde Plaza Parroquia hasta calle Cancha. La Corte de
Apelaciones de Valparaíso, conociendo de esta acción, declara que la decisión de la
municipalidad se halla conforme a derecho por cuanto la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades establece que corresponde a la corporación edilicia la administración de
los bienes nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna,
permitiendo su concesión y permiso de uso, por lo que falla rechazando la pretensión del
demandante. La sentencia luego es confirmada por la Corte Suprema.
En lo que respecta a nuestro estudio, la sentencia se hace cargo de definir la
condición de la acción de protección en cuanto a qué se busca con ella y cuáles son sus
requisitos de legitimación procesal, lo que se reseña en el considerando segundo del fallo
de primera instancia. Así, el tribunal señala que el “recurso” de protección, consagrado en
el art. 20 de la Constitución, al ser concedido a aquella persona que por actos u omisiones
arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el goce legítimo de sus
derechos, requiere de un interés directo e inmediato por parte de un agraviado concreto,
para concluir que esta acción no constituye por tanto una acción popular que pueda
interponerse en el interés de grupos o personas indeterminados.
En lo específico, la Corte reprocha que el demandante no señale cuál es la
personería con la que actúa en representación de la Unión Comunal de Junta de Vecinos de
Viña Oriente, Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Forestal y Sindicato de Cuidadores
Independientes de Autos, señalando a su vez que no está comprobado que esas instituciones
hayan dado su asentimiento a que el accionante actuara en su nombre, por lo que carecía de
legitimación procesal activa.
16
La misma línea jurisprudencial puede consultarse, entre otros, en los fallos “Cid Vega con Servicio
Nacional de la Mujer” (C. Apelaciones de Santiago, rol 44131-2012, 13 de marzo de 2013; Corte Suprema,
rol 2159-2013, 16 de abril de 2013); “Soto Roa y otros con Comisión de Evaluación Región del Biobio” (C.
Apelaciones de Concepción, rol 1879-2012, 27 de agosto de 2012; Corte Suprema, rol 7071-2012, 26 de
noviembre de 2012); y “Municipalidad de Arauco con Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación
Ambiental” (C. Apelaciones de Santiago, rol 9451-2012, 30 de mayo de 2012; Corte Suprema, rol 4755-2012,
26 de octubre de 2012).

Este fallo es uno de los más recientes en cuanto a señalar el tema de la legitimación
procesal en la Acción de Protección, sin embargo desde temprano que la jurisprudencia ha
concluido lo mismo, señalando entre otros que “es indispensable para que prospere la
acción determinar quiénes son objeto del acto arbitrario o ilegal del recurrido”17
o que “toda
posibilidad de accionar en nombre de la sociedad toda o de los miles de personas
supuestamente afectadas, pues ni las una ni los otros –tomados como un todo— son
titulares de la acción”18
.
El fundamento es sencillo: habla de “interés directo e inmediato” del afectado, por
lo que relaciona la legitimación procesal con el interés jurídico que posee el reclamante.
Así, para el tribunal la legitimación procesal es un elemento decidor para establecer el
derecho a la protección que da el art. 20 de la Constitución, y su fundamento es la
afectación cierta del derecho invocado, por lo que si no está clara esa relación no puede
otorgarse la protección. Es interesante lo que señala el inciso 1º cuando establece la
relación entre interés o afectación y la toma de providencias que puede –o debe- realizar la
Corte cuando admite a tramitación el recurso, que es una manera no sólo de determinar la
procedencia o no de ocupar esta acción, sino de establecer si el interés que se intenta tutelar
por medio de esta acción está protegido por la norma objetiva y por tanto es o no un
derecho subjetivo.
Así, el tribunal deja claro que la acción de protección no procede como una acción
que proteja derechos difusos o intereses generales, por no haber una afectación que permita
al tribunal aplicar medidas coercitivas. No obstante, cabe preguntarse si esa interpretación
es aplicable o no al resto de los intereses o derechos supraindividuales en los que sí podrían
aplicarse providencias cautelares a entes o grupos que demuestren sufrir afectación en sus
derechos.
b. “Araya Briones con SEREMI de Bienes Nacionales de Antofagasta” (Corte de
Apelaciones de Antofagasta, rol Nº 207-2013, 19 de febrero de 2013; Corte
Suprema, rol N° 1560-2013, 17 de abril de 2013)19
Se trata de un recurso de amparo económico interpuesto por una empresa contra la
decisión administrativa de la institución pública de terminar con el arriendo de un recinto
industrial por mala administración del mismo, arguyendo que las razones esgrimidas por el
ente público no se ajustan a la verdad de los hechos y que con ello se afecta negativamente
el derecho que tenía la empresa a desarrollar su actividad económica. La Corte de
Apelaciones rechaza el recurso, señalando que la autoridad había obrado correctamente
debido a que el recurrente había incumplido el contrato y las normas legales referidas al
arriendo antes mencionado. Elevados los autos en apelación, la Corte Suprema reemplaza
parcialmente el fallo pero mantiene la decisión de primera instancia, argumentando que el
17
Corte Suprema, 1 de junio de 1993. RDJ, t. XC, sec. 5ª, p. 211.
18
Corte Suprema, 8 de abril de 1985. RDJ, t. LXXXII, sec. 5ª, p. 60.
19
Una misma línea jurisprudencial puede hallarse en los fallos “Véliz González con Secretario Regional
Ministerial de Bienes Nacionales de la Región de Antofagasta” (C. Apelaciones de Antofagasta, rol 208-2013,
19 de febrero de 2013; Corte Suprema, rol 1585-2013, 17 de abril de 2013); “Undurraga Sutton con CONAF”
(C. Apelaciones de Chillán, rol 70-2013, 7 de marzo de 2013; Corte Suprema, 1852-2013, 4 de abril de 2013);
y “Plaza Ortega con Municipalidad de Hualpén” (C. Apelaciones de Concepción, rol 1773-2012, 12 de
octubre de 2012; Corte Suprema, rol 8257-2012, 14 de noviembre de 2012), entre otros.

recurso de amparo económico tiene por único fin resguardar la actividad del empresario
privado ante la intervención estatal en contra de las normas del Orden Público Económico,
que son esencialmente las del inciso segundo del N° 21 del art. 19 Constitucional.
El fallo del máximo tribunal se destaca por tocar dos temas interesantes para nuestro
estudio: primero, la consideración del recurso de amparo económico como acción de interés
supraindividual, y segundo, las falencias que actualmente sufre el recurso de la ley 18.971
como acción defensora del derecho de la libre iniciativa empresarial.
En cuanto a lo primero, esta sentencia es explícita al señalar, en el considerando 4°
de la sentencia de primer grado y en el 4º de la de segundo grado, que el Recurso de
Amparo Económico, a tenor de lo señalado en el inciso segundo del artículo único de esta
ley, es una verdadera “acción popular”, ya que puede ser interpuesta por cualquier persona
sin necesidad de que ésta posea algún interés directo en ello, por lo que claramente sirve
para defender intereses no sólo colectivos, sino también difusos, sin que la legitimación
procesal sea un factor que pueda trabar su interposición. De hecho, en el mismo
considerando se hace una comparación entre esta acción y la de protección, señalando que
justamente el origen de la acción de amparo económico es la deficiencia del recurso de
protección en ese ámbito.
Sin embargo, más adelante señala la Corte Suprema, en el consid. 5º de la sentencia
de segunda instancia, que el RAE es una acción deficiente para la defensa de estos
derechos, por cuanto, en primer lugar, se advierte la incongruencia en cuanto a que la
acción de protección tenga un plazo tan breve si sólo lo pueden impetrar partes con
afectación propia en su derecho mientras que el amparo económico tiene un plazo mayor
(lo que a nuestro parecer es más un tema de conveniencia procesal más que de
racionalidad); en segundo lugar, se señala que, al no ser explícita la ley 18.271 en cuanto a
si procede o no medidas cautelares en esta acción (a diferencia de la acción de protección
que expresamente señala que sí pueden tomarse medidas), no sería procedente aplicar este
tipo de decisiones, lo cual, como veremos más adelante, es criticado por la doctrina.
Una cosa a destacar es lo señalado en el considerando segundo, donde se dice que el
RAE sólo es aplicable en los casos del inciso segundo del art. 21 constitucional, o sea
cuando el Estado infringe las reglas sobre actividad empresarial, en circunstancias de que la
ley 18.971 no hace distinción alguna, vulnerándose el principio de que “donde el legislador
no distingue no cabe hacerlo al intérprete”, aparte de que no hay oscuridad en cuanto al
texto de la norma, como lo exige el art. 19 inc. 2º del Código Civil20
. Esto va a ser uno de
los elementos que definirá si el RAE es mejor o peor instrumento para proteger los
derechos garantidos por su medio.
3.- Ideas a extraer y debatir
Una vez hecho el análisis doctrinario y jurisprudencial, corresponde tirar las líneas
generales que nos ayuden a construir una panorámica de la situación actual de estas
acciones constitucionales respecto de su aplicabilidad a problemas de intereses
supraindividuales, observar si cabe alguna crítica a las soluciones jurisprudenciales
20
Nogueira (2010), p. 430, Pinto (2005), p. 275.

a.- Relación entre acción e interés
Un elemento esencial en la generación de la actividad jurisdiccional es la acción
procesal, que puede definirse como un mecanismo de protección de derechos o intereses
jurídicos que la ley franquea a las personas para poder exigir su respeto o ejercicio a otras
personas21
. Mediante este expediente, el interés jurídico, al tener una manera de ser
reconocido por el derecho objetivo y defendido en las instancias jurídicas pertinentes, se
convierte en un derecho subjetivo que puede ser reclamado de manera legítima22
.
Dependiendo de la teoría que se asuma puede o confundirse con la pretensión del
actor (teorías concretas) o ser un elemento paralelo y “sostenedor” de la misma, pero siendo
cosas diferentes (teorías abstractas)23
. Si adoptamos la primera tesis, entonces la
legitimación procesal debe relacionarse necesariamente con la legitimidad del derecho o
interés pedido. Si adoptamos la segunda, la legitimación de la acción se sustenta en sí
misma sin atender al interés o pretensión que mantenga el actor. La cosa es definir,
entonces, si la relación entre acción e interés pasa por un tema de legitimidad de quien usa
del mecanismo legal, o si también debe considerarse la afectación que la persona ha tenido
en cuanto a ese interés.
La doctrina, al respecto, ha señalado que, sobre todo en materia de protección de
derechos fundamentales, se debe buscar una relación “concreta” entre acción e interés, no
tanto por la legitimación formal sino por una sustancial, de relacionar la existencia de una
afectación que justifique no sólo conocer y fallar, sino también ejecutar lo fallado en el
sentido de que pueda darse una protección adecuada, es decir, buscar la mayor eficiencia
posible en la defensa de los derechos allí defendidos, evitando que una excesiva tendencia a
la formalidad puede tornar estas garantías en meras disposiciones programáticas24
.
De la lectura de los fallos analizados se observa que se busca algo así. Esto es más
claro a propósito de la Acción de Protección, en que se argumenta que el término
“afectado” denota que se busca una relación concreta entre la acción (objeto adjetivo) y la
pretensión (objeto sustantivo), lo que implica escudriñar si ésta corresponde
verdaderamente a lo exigido en la ley, mientras que para el caso del RAE la construcción es
más indirecta, ya que se debe recurrir a comparar con la acción de protección y de ahí sacar
las conclusiones del caso.
En general, se puede criticar de estos fallos, y de los que han resuelto situaciones
similares, que en primer lugar hay poca preocupación, por no decir ninguna, para entender
la lógica de los intereses supraindividuales, quedándose atados al tema de la legitimación
procesal como mera figura formal. En segundo término, no existe una construcción que
vaya más allá de las normas aludidas, siendo que estos derechos además están protegidos
por otras reglas, incluso las internacionales que tienen fuerza normativa en Chile, y cuya
aplicación pudiera servir de mejor manera para crear una solución jurídica a la vulneración
de derechos fundamentales que afecte el interés de grupos o colectividades.
21
Casarino (2008), p. 57.
22
Casarino (2008), p. 58.
23
Casarino (2008), p. 58; Orellana (2008), pp. 35-36.
24
Nogueira (2010), pp. 428.

b.- Comparativa entre el RAE y la Acción de Protección en relación con los
intereses supraindividuales
Ya definido en forma general el tema de la relación entre acción constitucional y
interés supraindividual, pasemos a hacer un estudio paralelo entre la Acción de Protección
y el RAE a efectos de dilucidar su procedencia como mecanismo de protección de aquellos
intereses.
Partiremos por las similitudes. Ambas acciones son mecanismos establecidos en el
ordenamiento constitucional por el cual se protegen Derechos Fundamentales, los cuales, al
ser consagrados al máximo nivel normativo del Estado, representan intereses de gran
importancia para la sociedad y no sólo para cada persona en particular, por lo que se
justifica la especial protección que reciben en nuestro orden jurídico25
. En este sentido,
ambas acciones aparecen como respuestas rápidas para aquellos casos en que se requiere
una protección urgente ante eventos graves que pudieran ser negativos para el disfrute de
los mismos. Ambas acciones, además, tienen un procedimiento sumarísmo y tienen
requisitos de interposición más relajados que una acción ordinaria ante jueces civiles.
En cuanto a las diferencias, éstas no surgen tanto de los preceptos constitucionales
que las regulan sino de las soluciones que el legislador y los jueces han creado y aplicado
para hacer efectivas estas acciones, y que han determinado su procedencia y límites de
aplicación. El ejercicio aquí pasa por ver cómo estas construcciones jurídicas ayudan o
desincentivan su uso para la defensa de los intereses plurales.
Así, en cuanto a la legitimación activa, como se dijo en el fallo “Araya Briones”, en
el RAE la legitimación procesal es un tema menos discutido, ya que el ejercicio es más
fácil de hacer, al ser la ley que lo establece muy clara al señalar que no se necesita tener
interés para deducirlo, lo que en realidad puede traducirse como que no es necesario estar
afectado por el hecho denunciado, abriendo así la puerta no sólo para las acciones
individuales y colectivas (con sujetos afectados) sino también intereses difusos. En este
último caso, a ratos, podría confundirse con el interés público, aunque como dijimos antes,
este último atiende más a la importancia de su incidencia que al número de afectados. En
tanto, la acción de protección adolece de la necesidad de que exista una afectación efectiva
de los derechos garantidos en el art. 20 constitucional para que se entienda legitimada la
persona que interpone esta acción, sea efectiva (privación o perturbación) o eventual
(amenaza). En este sentido, sólo puede prosperar la acción si hay un afectado identificable,
aunque no necesariamente deba ser una sola persona, pudiendo protegerse por esta vía los
intereses colectivos, pero no los difusos ni mucho menos usar esta acción para proteger
algo tan etéreo como es el “interés general”. Así, en esta sola perspectiva, el RAE pareciera
ser mejor que la Acción de Protección para la defensa de intereses supraindividuales.
Sin embargo, la acción establecida en el art. 20 de la Constitución goza de ventajas
frente al RAE que miran más al fondo. De partida, la limitación del RAE a sólo un
derecho, el establecido en el N° 21 del art. 19, representa una gran desventaja frente al
elenco de derechos resguardados en la acción de protección, muchos de los cuales, como el
medio ambiente o la educación, afectan a grupos grandes de personas, y no siempre pueden
encuadrarse en la libertad de empresa como para que puedan ser protegidos por el libelo de
la ley 18.971.
25

En segundo lugar, la falta de mención a la posibilidad de dictar medidas cautelares
en esta acción, frente a la mención expresa que hace el art. 20 para la acción de protección,
lleva a los tribunales a considerar que no están permitidas en esta clase de libelos, como se
señaló en el fallo “Gómez González”, interpretación que ha sido criticada desde la doctrina,
señalando que no se está utilizando el criterio protector que debe guiar la interpretación y
aplicación de estas garantías, y que ante la duda debería permitir la dictación de medidas
preventivas en analogía con lo dispuesto en instrumentos internacionales26
. Si bien la
posibilidad de dictar estas providencias es una razón esgrimida por la jurisprudencia para
negar la aplicación de la Acción de Protección en intereses o derechos difusos, sí procede
en el caso de intereses o derechos colectivos, habiendo un sujeto activo determinado o
determinable que sí puede beneficiarse de las medidas cautelares. Queda la duda si incluir o
no los intereses individuales homogéneos dentro de esto, o si deben seguir el mismo
camino que todo interés individual.
Por otro lado, hay que considerar el diferente comportamiento jurisprudencial que
se produce en cuanto a la extensión de las garantías defendidas por uno u otro libelo.
Porque mientras la jurisprudencia ha tendido a ser más restrictiva en cuanto a la aplicación
del art. 19 N° 21, reduciendo la procedencia del RAE a sólo los casos del inciso segundo –
en abierta infracción a la claridad de la norma de la ley 18.971-, todo lo contrario resulta el
camino en la acción del art. 20, en que se ha ampliado el ámbito de protección de algunos
derechos, como el de propiedad27
, lo que demuestra que, en los hechos, el RAE no tiene el
grado de garantía que sí tiene el “recurso” del art. 20 de la Carta Fundamental.
c.- Casos límite: posibilidad de una solución en nuestro derecho
Como conclusión previa, podemos señalar que la Acción de Protección es un
instrumento más adecuado que el RAE para los intereses colectivos por su mayor ámbito de
protección, mientras que el amparo económico es más útil para aquellos intereses difusos
que encuadren en la garantía del art. 19 N° 21 de la Constitución.
Así, queda un espacio que podemos llamar “limbo”, que son aquellas amenazas que,
a tenor de la norma, no son susceptibles de ser perseguidas ni por la Acción de Protección
ni por el RAE. Nos referimos, en especial, a los intereses difusos que no caben en el
derecho a la libre empresa. La pregunta es si tienen alguna protección mediante acciones
constitucionales y, en caso de ser afirmativa esa respuesta, cuál sería esa solución.
Una lectura rápida de las normas en comento podría llevarnos a concluir que en
estos casos no hay solución por no haber la eficacia esperada en este tipo de acciones. Es
decir, ¿cómo proteger un derecho del cual no hay certeza de que se esté afectando a
alguien? Y esa conclusión puede ser valedera si pensamos en la búsqueda de eficacia que
debe inspirar esta clase de recursos. No obstante, este no debe ser el único fin de la acción
constitucional, sino también convertirse en un referente que dé seguridad jurídica a la
población en general acerca de los derechos.
Esto lo ha discutido alguna doctrina que sí cree que los intereses difusos pueden ser
defendidos mediante este tipo de acciones, al menos la de Protección, señalando al efecto
que sí ha habido casos en que la justicia ha acogido acciones de esta naturaleza en casos en
26
Nogueira (2010), pp. 429-430.
27
Véase al respecto Pfeffer (2006), p. 98-99.

que el sujeto agraviado no es determinado ni determinable28
, lo que daría pie a que,
mediante la interpretación extensiva de los derechos y un efecto expansivo del efecto de la
sentencia –como sería para los casos de intereses individuales homogéneos- se pueda
cautelar e interés de grupos muy grandes y/o de caracteres indefinidos, procurando una
protección general ante amenaza de su conculcación29
.
Sin embargo, esta idea choca, no tanto con el formalismo con que actúan los
tribunales, sino con la posibilidad de que esta acción sirva realmente a los fines para los
cuales fue creada, y se otorguen sentencias en este tipo de causas que terminen siendo
meras declaraciones sin posibilidad de ejecución, que es, finalmente, el objetivo que se
busca con cualquier acción que haga mover la jurisdicción. Puede ser que un cambio en la
apreciación del concepto de legitimación, unido a la ampliación que se ha hecho sobre las
garantías protegidas, pueda servir para una variación de la tendencia jurisprudencial.
4.- Conclusiones
En este ensayo, pretendimos responder cuál de dos acciones constitucionales,
protección y amparo económico, resulta en la actualidad más adecuada para la defensa de
intereses supraindividuales.
Hemos comprobado que para las cortes la relación entre interés, derecho subjetivo y
legitimación procesal es importante para determinar si procede o no la acción deducida. La
construcción jurisprudencial, en los casos analizados, responde más bien a establecer si el
interés invocado está cubierto o no por el derecho, y si se cumple, entonces la acción es
admisible. Así, mientras que para la Acción de Protección del art. 20 de la Constitución la
idea que prima es que debe haber una afectación cierta, es decir, una vulneración percibible
que el demandante –o su representado- haya sufrido, para el RAE lo que considera el
tribunal es menos exigente, habida cuenta de que, como señala la ley, no es necesario un
interés directo para impetrar la acción, dándole el carácter de “acción popular”.
No obstante, y aunque el RAE pudiera ser mejor que la Acción de Protección para
la tutela de intereses supraindividuales, sobre todo los difusos, la limitación normativa y las
restricciones jurisprudenciales lo dejan en peor pie frente al libelo del art. 20 de la
Constitución, el cual sólo podría ser inviable en caso de intereses difusos pero no así en
intereses colectivos e individuales homogéneos, por su mayor catálogo de derechos
protegidos y la inclinación favorable a extender el ámbito de aplicación de algunos de ellos
por la jurisprudencia.
El desafío, entonces, está en saber cómo proteger los intereses difusos cuando sean
afectados los derechos fundamentales ligados a ellos, si será una construcción lenta y paso
a paso mediante la uniformación de la jurisprudencia en torno a los individuales
homogéneos que deriven en colectivos o difusos, o será un cambio de paradigma de los
tribunales en cuanto a la necesidad de agravio como determinante del interés o derecho
subjetivo que funde la acción.
28
Méndez (2009), pp. 181-184.
29
Méndez (2009), p. 187.

Bibliografía
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Humanos, observaciones críticas a Ulises Schmill y Carlos de Silva. En: Isonomía, 39, pp. 185-
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14. Ureta, Ismael (2ª ed. 2002). Recurso de Amparo Económico. Santiago: Lexis Nexis.
15. Verdugo, Mario; Pfeffer, Emilio, y Nogueira, Humberto (1999). Derecho Constitucional. Santiago:
Ed. Jurídica de Chile (tomo I).
16. Zúñiga, Francisco, y Perramont, Alfonso (2003). Acciones Constitucionales. Santiago: Lexis Nexis.
Jurisprudencia
a.- Analizada y acompañada a este ensayo
1. Araya Briones con SEREMI de Bienes Nacionales de Antofagasta (2013): Corte de Apelaciones
de Antofagasta, rol Nº 207-2013, 19 de febrero de 2013 (acción de protección); Corte Suprema, rol
N° 1560-2013, 17 de abril de 2013 (apelación), en Base Jurisprudencial del Poder Judicial
(http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
2. Gómez González y otros con Municipalidad de Viña del Mar y otros (2011): Corte de
Apelaciones de Valparaíso, roles N° 232-2010 y 325-2010 acumulados, 21 de enero de 2011 (acción
de protección); Corte Suprema, rol N° 1577-2011, 6 de abril de 2011 (apelación), en Base
Jurisprudencial del Poder Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
b.- Solamente referenciada
1. Cid Vega con Servicio Nacional de la Mujer (2013): C. Apelaciones de Santiago, rol 44.131-2012,
13 de marzo de 2013 (acción de protección); Corte Suprema, rol 2159-2013, 16 de abril de 2013
(apelación), en Base Jurisprudencial del Poder Judicial
2. Soto Roa y otros con Comisión de Evaluación Región del Biobío (2012): C. Apelaciones de
Concepción, rol 1879-2012, 27 de agosto de 2012 (acción de protección); Corte Suprema, rol 7071-

2012, 26 de noviembre de 2012 (apelación), en Base Jurisprudencial del Poder Judicial
3. Municipalidad de Arauco con Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental
(2012): C. Apelaciones de Santiago, rol 9451-2012, 30 de mayo de 2012 (acción de protección);
Corte Suprema, rol 4755-2012, 26 de octubre de 2012 (apelación), en Base Jurisprudencial del Poder
Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
4. Véliz González con Secretario Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región de
Antofagasta (2013): C. Apelaciones de Antofagasta, rol 208-2013, 19 de febrero de 2013 (amparo
económico); Corte Suprema, rol 1585-2013, 17 de abril de 2013), en Base Jurisprudencial del Poder
Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
5. Undurraga Sutton con CONAF (2013): C. Apelaciones de Chillán, rol 70-2013, 7 de marzo de
2013 (amparo económico); Corte Suprema, 1852-2013, 4 de abril de 2013 (apelación), en Base
Jurisprudencial del Poder Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
6. Plaza Ortega con Municipalidad de Hualpén (2012): C. Apelaciones de Concepción, rol 1773-
2012, 12 de octubre de 2012 (amparo económico); Corte Suprema, rol 8257-2012, 14 de noviembre
de 2012 (apelación), en Base Jurisprudencial del Poder Judicial
Normas
1. Declaración Universal de Derechos Humanos. Adoptada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas en Nueva York, Estados Unidos, el 10 de diciembre de 1948.
2. Código Civil. Art. 2 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1 de 16 de mayo de 2000, que fija su texto
refundido, coordinado y sistematizado. Diario Oficial, 30 de mayo de 2000.
3. Constitución Política de la República de Chile. Decreto Supremo Nº 100 de 17 de septiembre de
2005, que fija su texto refundido, coordinado y sistematizado. Diario Oficial, 22 de septiembre de
2005.
4. Convención Americana de Derechos Humanos. Adoptada por la Organización de Estados
Americanos en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969. Ratificado por Chile mediante el
D.S. Nº 778 de 23 de agosto de 1990. Diario Oficial, 5 de enero de 1991.
5. Ley 19.300 de Bases del Medio Ambiente. Diario Oficial, 9 de marzo de 1994.
6. Ley 19.496 de Protección de los Consumidores. Diario Oficial, 7 de marzo de 1997.
7. Ley 20.500 de Asociaciones y Participación en la Vida Pública. Diario Oficial, 16 de febrero de
2011.

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