El 9 de marzo de 2017 se aprobó la incorporación de US$122 millones –provenientes de la emisión de eurobonos por US$550 millones–, al presupuesto 2017 (P2017). Detrás de este hecho, se encuentra la necesidad de deuda para gasto corriente, resultado de una serie de irregularidades que se vienen cometiendo en el proceso presupuestario, y que se han agravado recientemente. Pero, además, en la modificación al P2017 también se incurrió en otras anomalías

1. Posición
institucional
No. 64, Marzo de 2017
El 9 de marzo de 2017 se aprobó la incorporación de
US$122 millones –provenientes de la emisión de eurobonos
por US$550 millones–, al presupuesto 2017 (P2017). Detrás
de este hecho, se encuentra la necesidad de deuda para gasto
corriente, resultado de una serie de irregularidades que se
vienen cometiendo en el proceso presupuestario, y que se han
agravado recientemente. Pero, además, en la modificación al
P2017 también se incurrió en otras anomalías.
I. AcuerdoMarcoparalaSostenibilidad
Fiscal,aprobacióndeUS$550millones
deemisióneurobonosycréditopuente
El 10 de noviembre de 2016, se firmó el Acuerdo Marco para la
Sostenibilidad Fiscal, Desarrollo Económico y Fortalecimiento de
la Liquidez al Gobierno de El Salvador. Este acuerdo establecía
como uno de los compromisos inmediatos, la autorización de
emisión de bonos por US$550 millones, la cual fue aprobada el
mismo día de la firma del Acuerdo1
.2
.
DestinooriginaldelosUS$550millonesdela
emisióndeeurobonos,segúndecreto
En el decreto, la autorización de emisión de bonos por US$550
millones se justificaba por los problemas de liquidez del gobierno,
y la urgencia de cumplir con obligaciones ineludibles de pago.
1 La autorización de la emisión de bonos por US$550 millones se dio a través del Decreto
Legislativo 534, 10/11/2016; Diario Oficial 210, tomo 413, 11/11/2016.
El decreto establecía que los recursos se utilizarían de la
siguiente manera (cuadro 1):
• US$307 millones para convertir deuda de corto
a largo plazo
• US$82 millones para el Fondo para el Desarrollo
Económico y Social de los Municipios de El Salvador
(FODES) del último trimestre del año 2016
• US$65 millones para remuneraciones
• US$50 millones para proveedores pendientes de pago
• US$46 millones para el subsidio a la energía eléctrica
Destinorecursosdelcréditopuente
Por lo urgente de la situación, en el decreto también se
autorizaba gestionar un crédito puente; que sería pagado una
vez se emitieran los eurobonos. El 22 de diciembre de 2016,
se obtuvo el crédito puente por US$75 millones a través de
la colocación de Certificados del Tesoro; que se utilizaron así
(cuadro 1):
• US$44.2 millones para pagar parcialmente el FODES del
último trimestre de 2016 (el decreto había autorizado
US$82 millones para este rubro)
• US$30.8 millones para cubrir parte de los pagos atrasados
con los proveedores (el decreto había autorizado US$50
millones para este rubro)
Estudios
Económicos
DEC
1
LaincorporacióndeUS$122millones
confirmaeldesordendelpresupuesto
de2017
1 La autorización de la emisión de bonos por US$550 millones se dio a través del Decreto
Legislativo 534, 10/11/2016; Diario Oficial 210, tomo 413, 11/11/2016.

2. 2
Cuadro 1
Destino de US$550 millones emisión de eurobonos, según decreto y real; destino del crédito puente
(Millones de US$)
Concepto
Destino original de
emisión bonos
US$550 millones,
según decreto
(para gasto 2016)
Destino crédito puente
US$75 millones
(para gasto 2016)
Otros recursos
ocupados para
compromisos
de 2016
Compromisos
de 2016 pendientes
de pagar al final
de ese año
Uso real de
US$550 millones
1/ 2/
LETES 307.0 0.0 0.0 307.0 307.0
FODES del último trimestre de 2016 82.0 44.2 37.8 0.0
Remuneraciones (2016) 65.0 0.0 65.0 0.0
Proveedores pendientes de pago (2016) 50.0 30.8 0.0 19.2
Subsidio energía eléctrica (2016) 46.0 0.0 0.0 46.0 46.0
Pago crédito puente 75.0 75.0
FODES (2017) 37.8
Remuneraciones (2017) 65.0
Proveedores pendientes (2017) 19.2
Total 550.0 75.0 102.8 447.2 550.0
Elaboración propia con base en información de diferentes decretos legislativos.
1/ El pago de FODES y de remuneraciones por US$37.8 millones y US$65 millones, respectivamente, ya no corresponde a 2016 como se asume en el decreto
original, sino a 2017; ya que ambos rubros fueron pagados completamente en 2016, con el crédito puente y otros recursos.
2/ Los pagos atrasados a proveedores (US$19.2 millones), el pago de remuneraciones (US$65 millones) y FODES (US$37.8 millones) de 2017, suman US$122
millones, que fueron incorporados al presupuesto 2017, mediante Decreto Legislativo 626, 09/03/2017.
cancelar estos
Destino real de US$550 millones de la emisión
de eurobonos
La emisión de eurobonos por US$550 millones se realizó
hasta el 28 febrero de 2017; una parte, (US$428 millones) se
usó para lo que decía el decreto original sobre el destino de
estos fondos, pero quedó un remanente (US$122 millones)
(cuadro 1), que son los que se incorporan al P2017 con ciertas
irregularidades, como se explica más adelante.
Los US$428 millones se destinaron a los siguientes rubros:
• US$307 millones para Letes
• US$75 millones para pagar el crédito puente (que se había
utilizado en 2016 para pagar parcialmente el FODES del
último trimestre de 2016 y parcialmente los pagos atrasados
a proveedores)
• US$46 millones para el subsidio a la energía eléctrica que
quedaba pendiente de 2016
II. Cadavezserequieremásdeudapara
gastocorriente
El gasto corriente no debería financiarse con deuda sino con
recursos propios; pero en este caso se están emitiendo bonos
para remuneraciones, bienes y servicios y FODES, entre otros.
Esta situación no parece comprenderse o trata de esconderse,
cuando la discusión se centra en los problemas para obtener
la autorización de más deuda, y no se abordan las causas
que están ocasionando que cada vez más se recurra a
endeudamiento para gasto corriente.
El mal manejo fiscal se facilita porque los presupuestos
aprobados no son realistas, se sobrestiman los ingresos
tributarios, se subestiman u omiten gastos. Por lo que
durante el año se recurre a Letes para pagar gasto corriente
como financiamiento permanente.

3. 3
A partir de mayo de 2015, el partido en el gobierno perdió la
mayoría calificada, y con ello se dificulta la utilización de Letes.
Al no poder hacer uso tan libremente de estos instrumentos,
el gobierno ha tenido que solicitar la autorización de bonos
para gasto corriente. La estrategia ha sido dejar fuera del
presupuesto gastos importantes e ineludibles, con lo cual es
más fácil presionar por más deuda.
Usar bonos para gasto corriente, es igualmente negativo
que usar Letes con este fin, y no se justifica. Sin embargo,
con los bonos, aparte que la amortización se diluye en más
tiempo, se obliga al Estado a hacer explícito el gasto corriente
que se está pagando con esta deuda. Mientras que el uso
de Letes es más discrecional, ya que se pueden ocupar para
cualquier destino sin especificarlo, siempre y cuando tengan
partidas presupuestarias. La razón es que estos instrumentos
han sido concebidos para financiar descalces temporales, y,
teóricamente, las Letes deberían ser pagadas con ingresos
propios y no con deuda.
El país estará en una situación peor, si se autoriza la
reestructuración de Letes para que el gobierno puede seguir
ocupándolas como financiamiento permanente; y, al mismo
tiempo, se autoriza emisiones de bonos también para gasto
corriente. Esto acelerará un endeudamiento que no incide en
elevar la productividad y el crecimiento económico.
III. LaincorporacióndelosUS$122
millonesalP2017nofuetransparente
El 28 de febrero de 2017 se emitieron finalmente los
eurobonos por US$550 millones. De este monto US$428
fueron ocupados de acuerdo con los destinos que establecía
el decreto, como se explicó anteriormente.
El remanente de US$122 millones, según el decreto de
autorización de los US$550 millones, tendría que haber
servido para completar el pago de FODES de 2016 (US$37.8
millones), remuneraciones de 2016 (US$65 millones), y
proveedores (US$19.2 millones).
Sin embargo, al momento de emitir los eurobonos, el gobierno
ya había completado el pago del FODES y del gasto en
remuneraciones de 2016, probablemente con fondos propios o
Letes. Por lo que en realidad los recursos incorporados al P2017
para estos dos rubros (US$102.8 millones), corresponde a un
ejercicio fiscal diferente al que establecía o se entendía a partir
del decreto.
A través del decreto 626 del 9 de marzo de 2017, se modificó
el presupuesto de 2017 para incorporar los US$122 millones.
Se aumentó en ese monto los ingresos por endeudamiento,
pero, al mismo tiempo, se redujeron en US$30 millones los
ingresos por renta y en US$92 millones los ingresos por IVA
(cuadro 2). El monto total de ingresos no cambió, y, por
tanto, tampoco se aumentó el gasto.
Cuadro 2
Modificaciones al P2017 del Gobierno Central, para incorporar US$122 millones provenientes
de la emisión de eurobonos (Millones de US$)
Ingresos Aumentos Reducciones Total
Gobierno 122 -122 0
Ingresos corrientes -122 -122
Renta -30 -30
IVA -92 -92
Ingresos por endeudamiento 122 122
Fuente: elaboración propia con base en información del Decreto Legislativo 626,
09/03/2017

4. 4
En el decreto de modificación del P2017 también se
estableció que los US$122 millones serían para el pago
del FODES (US$37.8 millones), remuneraciones (US$65
millones), y proveedores (US$19.2 millones). Además, se
indicó expresamente que no se modificarían las asignaciones
presupuestarias vigentes del FODES y el Órgano Judicial.
Esta forma de incorporar los US$122 millones al P2017
presenta varias irregularidades. En primer lugar, una parte
de estos fondos se usará para el FODES y remuneraciones de
2017, y no de 2016 como lo establecía o se entendía sobre el
destino que debía darse a estos fondos, según el decreto.
En segundo lugar, se aumentan los ingresos por deuda en
US$122 millones en el P2017, lo que se logra con mayoría
simple y no calificada.
En tercer lugar, hay un recorte de US$122 millones en los
ingresos tributarios de P2017. Aunque esta medida corrige la
sobrestimación de estos ingresos, no hay una explicación en
el decreto que justifique el cambio de algo que fue aprobado
unas semanas antes.
En cuarto lugar, si bien el recorte de los ingresos tributarios, es
una aceptación tácita de que los ingresos tributarios estaban
sobrestimados; hacerlo de esta manera implicó que los
recursos no se pudieran utilizar para pagos más inmediatos
de gastos que han sido omitidos en el P2017. Con esto no se
hubiera corregido la sobrestimación de los ingresos tributarios,
que habría tenido que enfrentarse en algún momento del año;
pero hubiera dado más tiempo para buscar soluciones que no
solo descansaran en endeudamiento, y espacio para que las
medidas de austeridad hubieran comenzado a operar.
En quinto lugar, si se ajustan a la baja los ingresos tributarios,
también debería haberse corregido lo asignado al FODES y
al Órgano Judicial, cuya asignación es igual a un porcentaje
de los ingresos corrientes presupuestados. Esta corrección
habría reducido aproximadamente en US$9.76 y en
US$7.32 millones, los presupuestos de estas instituciones,
respectivamente, un total de US$17.08 millones. Al no
hacerlo, se tendrá probablemente que recurrir a deuda para
sufragar estos montos.
IV. Propuestagubernamentaldecreto
deausteridad
A principios de marzo de 2017, el Secretario Técnico de la
Presidencia anunció una propuesta de decreto de austeridad
que generaría un ahorro de US126 millones, igual a 0.5 % del
producto interno bruto (PIB).
El ahorro de US$126 millones que genera la propuesta
gubernamental de austeridad, es insuficiente y se necesitan
de otras medidas. En todo caso, una vez se conozca el ahorro
generado por la política de austeridad, se deberían hacer
las modificaciones presupuestarias correspondientes, para
liberar recursos que pueden utilizarse para financiar, al menos
parcialmente, los gastos importantes omitidos.
De acuerdo con estimaciones propias, para corregir el
P2017 del Gobierno Central, si no se hace un ajuste fiscal se
necesitaría US$585.9 millones de nueva deuda2
. Además,
se han hecho cálculos sobre medidas de gasto3
que pueden
realizarse y que generarían un ahorro de aproximadamente
US$446.6 millones. Estas medidas junto al endeudamiento
de US$122 millones que ya se incorporó al P2017, serían
suficientes para evitar la deuda adicional por cerca de
US$585.9 millones.
2 Para mayor detalle ver Alas de Franco, Carolina. 2017.“La necesidad de corregir el
presupuesto 2017, y prioridades para un ajuste fiscal”. Análisis Económico No. 28, febrero
de 2017, FUSADES; y Alas de Franco, Carolina. 2017. “Un presupuesto transparente y
un ajuste fiscal aún están pendientes”. Posición Institucional, No. 63, febrero de 2017.
FUSADES.
3 Ibíd.

5. V. Reflexiones
• La incorporación de US$122 millones, provenientes de la emisión de eurobonos, al P2017 se hace de manera irregular: los
fondos se usan para un ejercicio fiscal diferente al autorizado y se introduce más deuda al 2017, con mayoría simple; no
hay explicación del recorte de ingresos tributarios; y no se corrige el presupuesto del FODES y del Órgano Judicial, ante la
reducción de ingresos tributarios.
• La falta de mayoría calificada ha puesto freno al nefasto mecanismo de usar Letes discrecionalmente para financiar
permanentemente gasto corriente. Esto ha obligado al gobierno a solicitar emisión de bonos para gasto corriente;
teniendo que explicitar en que se usará, a diferencia de lo que ocurre con las Letes. Pero existe el peligro de que se quiera
seguir ocupando Letes para financiar gasto corriente, y, al mismo tiempo, querer emitir bonos también con este fin.
• El ahorro que se estima generará la propuesta gubernamental de austeridad es insuficiente, y se necesita de otras medidas.
Una vez definido el ahorro, deben hacerse las modificaciones presupuestarias respectivas, para que los recursos liberados
se canalicen hacia los gastos ineludibles omitidos.
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