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FISCALIZACIÓN DE OBRAS
M. Sc. Marlon Valarezo A.
mfvalarezo@gmail.com
Resumen: Se expone de manera general la organización, las principales actividades y resultados que
se esperan de un servicio de fiscalización de obras. El documento empieza ubicando a la fiscalización
dentro de las etapas de un proyecto, se presenta los requerimientos de organización que debe tener
la misma, la metodología de seguimiento más utilizada y las principales variables a controlar como
son: alcance, calidad, costo, plazo, medio ambiente y seguridad. El documento termina con un breve
señalamiento de los productos que debe elaborar la fiscalización.
En el desarrollo de este artículo se hace referencia a la legislación existente en Ecuador y sus aspectos
más importantes que son de obligatorio cumplimiento para los fiscalizadores. Este trabajo tiene por
objeto servir de línea base para los profesionales que están iniciando en el control y fiscalización de
obras.
Asegurar el adecuado uso de los recursos que se destinan a un determinado proyecto u obra siempre ha sido
un requerimiento de los inversionistas y esto con mayor razón cuando la inversión la realiza el Estado con
fondos públicos. En este ámbito la fiscalización es la encargada de ejercer el control sobre la ejecución del
proyecto como representante del propietario para asegurar que el objetivo planteado al inicio de la obra se
cumpla dentro de los criterios especificados por el cliente.
La Real Academia Española define la palabra fiscalizar como el hecho de “criticar y traer a juicio las acciones u
obras de alguien”, lo que implica un análisis detallado seguido de una evaluación con criterios propios de la
acción u obra que se analiza. De esta manera, la fiscalización de obras se puede precisar como el análisis
detallado y valorado de una obra en ejecución, aplicando los criterios técnicos requeridos y la normativa legal
de contratación y construcción vigente. Para desarrollar este análisis es necesario conocer las etapas, las
variables, y los involucrados en un proceso constructivo.
El Project Management Institute establece al proyecto como “un esfuerzo de carácter temporal llevado a cabo
con objeto de crear un producto o servicio único” (PMI, 2017), con lo que toda obra en construcción obedece
a un proyecto específico y como tal tiene asignados objetivos, especificaciones, plazo y presupuesto.
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Figura 1. Etapas de un proyecto.
Las etapas de un proyecto desde su inicio hasta el cierre comprenden planificación, ejecución, seguimiento y
control; la interrelación entre cada una de estas etapas (Figura 1), expresa la importancia del seguimiento y
control, durante el desarrollo del proyecto. Esta etapa tiene por objeto recoger información sobre la ejecución
del proyecto, midiendo y comparando dicha información con el plan de acción establecido previamente, por
lo que al mismo tiempo sirve de retroalimentación para la planificación y actúa de forma conjunta a la etapa
de ejecución. A partir de la información obtenida en seguimiento y control se redactarán los informes de
situación, con el fin de comunicar a los responsables máximos del proyecto sobre el estado de avance y las
posibles tendencias de evolución futura. Así, la Fiscalización generalmente abarca actividades de seguimiento
y control que se desarrollan durante la fase de ejecución de una obra, pero no se limita solamente a ello,
dependiendo del alcance de está puede cubrir actividades de dirección o administración del proyecto.
SEGUIMIENTO Y CONTROL
El seguimiento y control que realiza la Fiscalización se desarrolla mediante la implementación de los procesos
necesarios de supervisión y monitoreo del progreso de la obra, garantizando de esta manera que se alcancen
los objetivos planteados en el proyecto. La supervisión que se realiza debe ser principalmente de carácter
preventiva, anticipándose a cada una de las actividades a ejecutarse, para determinar y alertar oportunamente
cualquier desviación que se puede presentar. En el ámbito de la contratación pública los sobrecostos y el
incumplimiento de los plazos de ejecución representan las principales preocupaciones de la Administración.
Las causas que dan origen a estas desviaciones son múltiples y en ocasiones muy difíciles de anticipar, por ello
la experiencia del personal de fiscalización cumple un rol fundamental para: identificar las actividades que
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puedan representar un riesgo para el cumplimiento del plazo y el costo, realizando oportunamente las
sugerencias de mejora para cada caso y evitando paralizaciones innecesarias en la ejecución de la obra.
En el sector público ecuatoriano la construcción de obras está sujeta a un sistema de control regulado por el
Sistema Nacional de Contratación Pública SNCP, articulado por los órganos de control interno (Institución
Contratante) y el órgano de control externo (Contraloría General del Estado) quienes desarrollan sus propias
normativas para asegurar el control de los recursos públicos. El SNCP es el conjunto de principios, normas,
procedimientos, mecanismos y relaciones organizadas orientadas al planeamiento, programación,
presupuesto, control, administración y ejecución de obras públicas, así como de bienes y servicios (LOSNCP,
2018).
La construcción de obras en el sector público se regula mediante un contrato que se desarrolla dentro de un
marco legal de obligado cumplimiento, y en el que todos los procesos de contratación con el estado deben
someterse a una inspección fiscalizadora sistemática. De esta manera, los contratos contienen estipulaciones
especificas relacionadas con las funciones y deberes de los administradores, así como de quienes ejercerán la
supervisión o fiscalización de la obra (LOSNCP, 2018).
Organización.
Para una adecuada supervisión de la obra, la Fiscalización debe definir el equipo de trabajo, establecer una
organización adecuada y delimitar el campo de acción en función de la magnitud del proyecto que se fiscaliza.
La legislación para el control de obras del sector público incluso indica que se deben definir claramente las
funciones, responsabilidad y autoridad para cada uno de los cargos de la estructura establecida (CGE, 2009).
En la figura 2 se plantea una propuesta de estructura organizacional que considera un departamento de
ingeniería encargado de la revisión de diseños y aprobación de planos para construcción; este debe ser un
equipo multidisciplinario de profesionales especializados en Arquitectura, Estructuras, Geotecnia, Hidráulica,
Hidrosanitaria, Electricidad, Mecánica y otras especialidades esenciales para la ejecución de la obra. Se incluye
también la sección de construcción conformada por Ingenieros, Supervisores e Inspectores de campo
encargados de verificar que las actividades de construcción se desarrollen de acuerdo con el diseño, planos
aprobados, especificaciones y cronograma de la obra.
Los responsables de toda actividad industrial deben velar por la seguridad y salud del personal involucrado en
todas las etapas del proceso productivo, y con mayor razón la industria de la construcción que en su quehacer
abarca actividades que pueden representar un alto riesgo para los trabajadores como: trabajos en altura, en
subterráneo, con alto voltaje, en caliente, etc. Por lo que es fundamental que la Fiscalización como
responsable del control mantenga un departamento encargado de asegurar y verificar el cumplimiento de las
normativas de seguridad durante toda la ejecución del proyecto.
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Figura 2. Esquema de la estructura organizacional de la fiscalización.
La importancia que tiene el cuidado y protección del medio ambiente en toda acción constructiva se debe
plasmar tanto en el esquema de organización como en el accionar durante la etapa de construcción, más aún
cuando la mayoría de los contratos de ejecución de obra contienen clausulas específicas sobre este tema. De
tal manera, que el personal encargado de verificar el cumplimiento de la legislación medio ambiental tiene el
mismo grado de responsabilidad y autoridad que los encargados de ingeniería, construcción y seguridad. Así
la ley de contratación pública señala: “El Supervisor y el fiscalizador del contrato son responsables de tomar
las medidas necesarias para su adecuada ejecución, con estricto cumplimiento de sus cláusulas, programas,
cronogramas, plazos y costos previstos” (LOSNCP, 2018).
El personal de programación y control debe trabajar coordina y articuladamente con las áreas anteriormente
descritas para conseguir que tanto el avance físico como el avance financiero del proyecto se desarrollen de
acuerdo con lo planificado, identificando posibles desviaciones y emitiendo oportunamente las sugerencias
respectivas para evitar retrasos.
La gestión de documentación durante la fiscalización del proyecto cumple una tarea muy importante, ya que
es en esta etapa, en donde más documentación hay que controlar, puesto que se generan: actas, planos de
construcción, planos de detalle, especificaciones, procedimientos, e-mails, contratos, pedidos, muestras,
reportes, informes, aprobaciones, ordenes de cambio, peticiones, reclamos, fotografías, entre otros. La
organización de esta documentación es esencial cuando se realizan auditorias o inspecciones por los órganos
de control externo.
La Dirección o Jefatura de Fiscalización es la encargada de coordinar adecuadamente el accionar de todo el
personal de fiscalización para que el objetivo del proyecto de construcción se cumpla dentro del plazo, costo
y con la calidad requerida. Es necesario que la Dirección defina los canales y protocolos de comunicación al
interno del equipo de trabajo, hacia el cliente y hacia los organismos de control cuando se trata de recursos
públicos.
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Metodología de seguimiento.
La metodología de seguimiento a aplicar debe ser sencilla y debe estar orientada a recoger los datos precisos
para la evaluación del comportamiento de la obra. Una técnica bastante extendida consiste en representar
gráficamente el avance real bajo la misma barra planificada (Figura 3), para esto al inicio de la obra se fija un
periodo de seguimiento, que determina una fecha de control la que se conoce como “time now”. La
periodicidad de este control dependerá de la importancia del proyecto y del tipo de actividades que se
controlen, generalmente se acostumbra que sea mensual o quincenal.
a. Barras planificado versus ejecución real. b. Aplicación del “time now” a un cronograma de obra.
Figura 3. Comparación grafica entre trabajo planificado y ejecución real.
En la figura 3b se aprecia las actividades requeridas para la ejecución de una obra, la línea roja representa la
fecha de corte del control que en este caso se realiza al final del cuarto mes de ejecución. La línea marcada en
el grafico permite observar que la actividad C esta adelantada con respecto a lo programado, las actividades
E y F se encuentran retrasadas, mientras que la actividad D transcurre dentro de lo previsto.
A continuación, en la tabla 1 se exhibe un cronograma valorado para la construcción de una vivienda con siete
actividades, su duración, el costo de cada una y la distribución de estas en el tiempo de ejecución de toda la
obra.
Tabla 1. Cronograma valorado de actividades para la construcción de una vivienda (en meses).
Actividad Duración Costo 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Excavacion 1 $1.000,00 $1.000,00
Cimentacion 2 $3.600,00 $1.800,00 $1.800,00
Estructura 4 $10.400,00 $2.600,00 $2.600,00 $2.600,00 $2.600,00
Instalaciones 3 $5.400,00 $1.800,00 $1.800,00 $1.800,00
Acabados 4 $4.800,00 $1.200,00 $1.200,00 $1.200,00 $1.200,00
Fachada 1 $800,00 $800,00
Limpieza 1 $600,00 $600,00
Total $26.600,00 $1.000,00 $1.800,00 $1.800,00 $2.600,00 $2.600,00 $4.400,00 $5.600,00 $3.000,00 $1.200,00 $1.200,00 $800,00 $600,00
Acumulado $1.000,00 $2.800,00 $4.600,00 $7.200,00 $9.800,00 $14.200,00 $19.800,00 $22.800,00 $24.000,00 $25.200,00 $26.000,00 $26.600,00
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Al realizar una representación gráfica de las actividades y su valoración económica, encontramos que el
volumen de ejecución típico de un proyecto es semejante a una distribución normal (Figura 4.a), es decir al
inicio de la obra el trabajo realizado por unidad de tiempo suele empezar a un ritmo lento, con pocas
actividades simultaneas; luego adquiere un ritmo más rápido, con varias actividades en paralelo y cuando la
obra está llegando a su fin las actividades disminuyen.
a. Distribución grafica de actividades en el tiempo. b. Curva S, forma típica de la curva logística.
Figura 4. Representación gráfica de actividades y avance programado de una obra.
La curva acumulada de una curva se denomina su “integral” y la integral de una curva campana de gauss es
una curva denomina “logística”. Si consideramos los costos acumulados desde el origen y graficamos una curva
de este en función del tiempo, la curva revelara la forma aproximada de una S (Figura 4.b). La curva S es el
resultado del cronograma planificado y se aplica al consumo de cualquier recurso, pues representa un avance
físico o monetario, lo que la convierte en una de las herramientas de control más utilizadas.
El seguimiento que desarrolla el fiscalizador con estas herramientas debe estar orientado a: 1) Medición del
avance de cada una de las actividades de la obra en cantidad (kg, m3
, km), para compararlo posteriormente
con lo que estaba previsto para cada periodo; 2) Actualización de la planificación de la obra, considerando el
progreso real de las actividades y la cantidad de obra que queda por hacer; y 3) Evaluación critica de las causas
de la desviación del cronograma, determinando si representa una tendencia al retraso o adelanto de la obra,
o si es un aspecto puntual.
¿Qué se debe controlar?
Todo proyecto depende de factores que se encuentran directamente relacionados entre sí, de manera que, si
alguno de ellos cambia es probable que al menos otro de ellos se vea afectado. En los proyectos de
construcción los principales factores que pueden causar una gran incidencia en su ejecución son: alcance,
tiempo, costo y calidad (Figura 5). El alcance se corresponde de manera directa con el objetivo del proyecto,
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por ejemplo, si el alcance de una obra de infraestructura es dotar de agua potable a cierta población, es claro
que este se completa cuando la población objetivo en su totalidad tiene acceso a este servicio y no solo una
parte de esa población. Logar esto hace imperativo controlar todas las variables para que al término de la obra
se cumpla con los objetivos propuestos y con las menores desviaciones posibles.
Figura 5. Principales variables de una obra en ejecución.
Del alcance de un proyecto se deriva directamente su calidad, tiempo y costo, puesto que el periodo de vida
útil que se establezca en el alcance será determinante para la selección de materiales y la calidad de estos, los
mismos que representan un porcentaje importante del costo de la obra. Así mismo, el volumen de obra
delimitado en el alcance influye directamente en el tiempo de ejecución y a su vez en el costo. La variable
tiempo dará origen a un cronograma de ejecución establecido, conocido como avance físico y de obligatorio
cumplimiento; la variable costo en cambio dará origen al presupuesto de ejecución, el mismo que permite
evaluar el avance financiero de la obra en relación con lo programado, también conocido como avance
financiero. La gestión integral de proyectos considera todos los aspectos que pueden condicionar el desarrollo
de este, pero sin descuidar otros muchos aspectos también muy importantes como la protección del medio
ambiente, salud ocupacional, seguridad laboral, etc. (Gifra Bassó, 2017).
Control del alcance.
En la etapa de ejecución de un proyecto es precisamente donde surgen los problemas que ponen de manifiesto
posibles desviaciones del plan original, por ello es muy importante que la Fiscalización realice un seguimiento
adecuado para la detección de cambios, supresiones o adiciones en relación con el proyecto definido. La
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mayoría de estas desviaciones son consecuencia de estudios deficientes o de una inadecuada organización
inicial del proyecto. La gestión de proyectos recomienda para la etapa de planificación, técnicas como la Work
Breakdown Structure - WBS que sirven para organizar y definir el alcance de un proyecto disminuyendo así las
modificaciones o variaciones que pudieren presentarse a futuro. Aunque sin duda durante la ejecución de la
obra podrán ocurrir hechos totalmente ajenos que no podrán imputarse a una deficiente planificación.
Para el adecuado seguimiento del alcance es necesario establecer un protocolo de actuación para cuando se
detecten incidencias, el mismo que debe incluir aspectos como: identificación, impacto, documentación,
revisión, aprobación, etc. Habitualmente los cambios introducidos en el proyecto acaban traduciéndose en
sobrecostos e incrementos de plazo (Gifra Bassó, 2017).
Control del plazo.
Controlar el plazo de ejecución de un proyecto, es conocer el estado de la obra en un tiempo determinado
comparando los resultados de la ejecución contra lo planificado. Al realizar el control del avance físico de una
obra se deben identificar el avance de cada una de las actividades y realizar las actualizaciones respectivas.
La Fiscalización debe verificar el cumplimiento de hitos parciales, evaluar las desviaciones detectadas, analizar
el progreso de las actividades en curso e identificar las actividades críticas y subcríticas, es decir aquellas que
en la planificación no presentan holgura. Todas estas acciones se desarrollan con el objeto de adoptar medidas
correctivas que no impliquen incidencia en el resto de las restricciones (alcance, costo y calidad); algunas de
esas medidas pueden ser cambio de duración de actividades o nuevo orden de prioridad.
Entre otros aspectos a controlar se debe tener mucho énfasis en: fechas de inicio y finalización de actividades,
incorporación de nuevas actividades, anulación de actividades existentes, cambios de duración de actividades
y duración remanente de las actividades iniciadas, que es el tiempo que se necesita para terminar una
actividad.
Algunos contratos de construcción incluyen cláusulas que definen claramente las circunstancias por las cuales
se puede aumentar el tiempo de ejecución de una obra, generalmente en los contratos de obra pública se
concederán prorrogas de plazo cuando se presenten atrasos por caso fortuito o fuerza mayor que afecten el
progreso de la obra (CGE, 2009).
Control del costo.
El control de costos se basa, primordialmente, en comparar donde esta económicamente el proyecto frente a
donde debería estar según el plan aprobado y su grado real de avance, identificar desviaciones y emprender
las acciones correctivas necesarias.
La Fiscalización verificará la producción de obra ejecutada y aceptada, emitirá la relación valorada y
certificación de la obra mediante el documento conocido como planilla. Mantener el costo de una obra dentro
del presupuesto previsto, la mayoría de las veces resulta muy complicado, más aún cuanto más ambicioso es
el alcance del proyecto. El danés Bent Flyvbjerg, experto en planificación de megaproyectos realizo un estudió
de como se había desviado el costo de las obras en 258 proyectos en 20 países; dentro de las conclusiones
menciona: “Nuestra investigación muestra que la principal causa del exceso de costos es la subestimación de
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costo durante la planificación del proyecto. Y las principales causas de esa subestimación son: el exagerado
optimismo y la tergiversación estratégica de los políticos cuando presentan los proyectos” (Flyvbjerg, 2007).
El estudio también concluye que el 90% de los proyectos no cumplió con el presupuesto y casualmente la
desviación era siempre al alza, explicando que: “el problema no era solo que se superaba con creces el objetivo
del gasto, sino que tampoco cumplían las previsiones de uso, que acostumbraban a ser superiores a las reales”
(Flyvbjerg, 2007).
La principal herramienta de control que se dispone es el presupuesto autorizado, sobre el cual el fiscalizador
realiza comprobaciones periódicas de actualización de presupuesto y realiza el cierre del proyecto, incluyendo
las unidades que aún no se han realizado, para determinar las posibles desviaciones del proyecto.
Tabla 2. Ejemplo de actualización del presupuesto de una obra.
La tabla 2 muestra la variación del costo de una obra, que se obtiene de la diferencia entre el presupuesto
autorizado y el costo total proyectado; siendo este último determinado de la siguiente manera:
Costo total proyectado = costo a la fecha de corte + costo para terminar [Ec. 1]
La representación gráfica del avance del proyecto también es una herramienta útil para determinar
desviaciones de costo. En la campana de gauss el pico de la campana equivale al punto de inflexión, o cambio
de concavidad en la curva S (Figura 4); que es el punto en el que el ritmo de gasto del proyecto empieza a
decrecer. La curva S permite visualizar la variación de costos del proyecto entre lo planificado y lo real (Figura
6).
pagado
hasta la
fecha
para
terminar
total
proyectado
costo por
actividad
% costo
actividad
% total
presupuesto
actividad 1 3000 900 2200 3100 -100 -3,33% -1,05%
actividad 2 1500 500 950 1450 50 3,33% 0,53%
actividad 3 5000 2000 3500 5500 -500 -10,00% -5,26%
total 9500 3400 6650 10050 -550
100% 35,79% 70,00% 105,79% -5,79%
presupuesto
autorizado
costo
rubro
variación
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Figura 6. Curva S utilizada para seguimiento del avance real versus el programado.
Variaciones económicas en proyectos de obra pública.
El SNCP contempla el incremento de costos en el caso de que se requiera ampliar, modificar o complementar
una obra por causas técnicas o imprevistas presentadas durante la ejecución, para lo cual se podrá celebrar
contratos complementarios (LOSNCP, 2018). En este ámbito, el fiscalizador debe establecer un sistema de
control de los cambios del costo, de manera que, mediante unos procedimientos, formularios y cadenas de
decisión, se tenga claro: en qué momento, quien decide y como se realizan, las variaciones de los costos
estimados del proyecto.
Figura 7. Interpretación del costo de obras y servicios complementarios de obra pública previstos en la LOSNCP.
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Para las variaciones en las cantidades, si al ejecutarse la obra de acuerdo con los planos y especificaciones del
contrato se establecen diferencias entre las cantidades reales y las del contrato (LOSNCP, 2018); y cuando el
costo de estas no supere el 5% del valor contratado inicialmente, la ley permite su incorporación directa sin
necesidad de un contrato complementario.
Si para la adecuada ejecución de la obra y por motivos técnicos debidamente justificados es necesario la
creación de rubros nuevos, la Entidad Contratante puede disponer hasta del 2% del valor del contrato principal
mediante órdenes de trabajo y empleando la modalidad de costo más porcentaje (LOSNCP, 2018).
Cuando se sobrepasan los porcentajes previstos en los dos párrafos anteriores, será necesario tramitar los
contratos complementarios que se requieran, siempre que no excedan del 8% del valor del contrato principal
(LOSNCP, 2018). En todos estos casos, la ley dispone que la Entidad Contratante debe obtener la respectiva
certificación presupuestaria para cumplir con las nuevas obligaciones.
Control de calidad.
El objeto del control de calidad en obra es asegurar que durante la construcción se utilicen los materiales,
equipos y procedimientos solicitados por el cliente en el diseño del proyecto, evitando de esta manera que se
presenten fallas o defectos en elementos, estructuras e infraestructura terminadas.
Jacob Feld, un notable investigador de fallas estructurales hace más de medio siglo concluyo: “A lo único que
estas fallas apuntan de manera concluyente, es que toda buena construcción con concreto debe estar sometida
a una supervisión rigurosa… Se cree que únicamente por medio de esta clase de supervisión es posible
resguardarse contra fallas estructurales” (Feld, 1964). El deseo por la calidad ha obligado al personal de
supervisión a monitorear y documentar la calidad de la construcción, empleando actualmente varios equipos
de supervisión para representar los intereses de varias partes involucradas como son: propietario, contratista,
fabricante y organismos gubernamentales.
La calidad de una obra está definida por las especificaciones técnicas del proyecto que han sido elaboradas en
función del alcance, de tal manera que todo proyecto contiene especificaciones de construcción y aceptación
para cada elemento, actividad, ítem y material de la obra. Para asegurar un adecuado control de calidad, el
fiscalizador realizará una supervisión estricta para controlar la geometría, materiales, instalaciones, equipos y
la ejecución de trabajos en la obra. El propósito de esta supervisión es verificar que los requisitos y la intención
de los documentos de diseño del contrato se cumplan fielmente. La Supervisión para el control de calidad
involucra tareas como: observaciones visuales, mediciones de campo, pruebas de laboratorio y en campo,
recolección de datos, análisis de datos y pruebas, entre otras (ACI, 2007).
Para cumplir esta tarea, el fiscalizador debe poseer una alta experiencia práctica y sólidos conocimientos
teóricos, con la capacidad de jerarquizar las distintas actividades, tener pleno conocimiento de tolerancias y
criterios de aceptación establecidos en los documentos del contrato, para concentrar su atención en los
aspectos más importantes. Algunas de las funciones del fiscalizador son: revisar los documentos contractuales,
verificar la calidad de materiales y equipos, verificar exactitud de cantidades, justificar técnicamente
modificaciones, revisión de equipo, maquinaria y condiciones de trabajo, preparación de registros e informes.
Los principales instrumentos de control que dispone la fiscalización son los diseños, especificaciones técnicas
del contrato, normativa local, estatal e internacional de construcción.
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Medio Ambiente, Salud y Seguridad.
La Fiscalización está facultada por la LOSNCP para exigir al contratista el cumplimiento de las leyes de
protección ambiental, laborales, de seguridad social y de seguridad industrial. Durante la etapa de
planificación de la obra se realiza una categorización del impacto o riesgo ambiental, en virtud de la cual se
determina, a través del Sistema Único de Información Ambiental - SUIA, las autorizaciones ambientales
correspondientes para cada proyecto, obra o actividad, siendo estas: 1) Certificado Ambiental, cuando se
considera un impacto no significativo, 2) Registro Ambiental, si la intervención en el sitio del proyecto
representa un bajo impacto para el medio ambiente y 3) Licencia Ambiental, si se ha determinado que el
impacto será de mediano a alto (Reglamento COA, 2019).
En la etapa de ejecución del proyecto, la Fiscalización es la encargada de realizar acciones de verificación del
cumplimiento de programas preventivos planificados y comprometidos por la Entidad Contratante o
Contratista a través de reglamentos internos o planes de prevención de riesgos (Reglamento SCOP, 2008). Las
actividades de la Fiscalización en este ámbito incluyen la inspección en obra de: instalaciones provisionales
(vivienda, campamento, comedor, baterías sanitarias, vestuario, agua potable), desbroce, excavación,
demolición, hundimiento, caída y evacuación de material, cimentación, edificación, estructuras metálicas,
estructuras de hormigón, encofrado, losas, entre otras; toda situación que represente un riesgo debe ser
informado de inmediato al Contratista, para que se realicen las acciones correctivas del caso.
Es muy importante que el fiscalizador mantenga un adecuado control sobre el protocolo documental de:
registros de personal, accidentes/incidentes, permisos especiales, certificación de equipos, apertura de
trabajos, mantenimiento de maquinaria, entrega y uso de EPP, capacitaciones, simulacros, informes de
seguridad.
Informes de seguimiento y control.
Una función del fiscalizador es documentar toda su actuación en el desarrollo de la obra o proyecto, con la
elaboración de informes, que pueden ser: 1) Informe semanal de progreso: que refleja el seguimiento de los
objetivos y generalmente se redacta los lunes por la mañana, 2) Informe mensual de avance: es un informe
completo, conteniendo todo lo que puede resultar importante que conozca el cliente, esta referenciado al
conseguimiento de objetivos e incorpora fotografías, programaciones y presupuestos, 3) Informe puntual:
comunica sobre cualquier aspecto especifico de la obra y 4) Informe final de proyecto, que involucra las
actividades de cierre como: inspección final, plan de inspección, lista de detalles a reparar, calendario de
reparación, certificados de calidad, aceptación de la obra e informe económico completo.
El contenido de estos informes debe estar orientado a visibilizar el estado del alcance, cumplimiento de metas,
cumplimiento de normas de calidad, las decisiones tomadas, el responsable de cada actuación, los
compromisos adquiridos, los posibles riesgos, planes de contingencia y las acciones a tomar.
Bibliografía.
American Concrete Institute. (2007). SP-2 ACI Manual of Concrete Inspection, Farmington Hills, MI, USA.
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modificación 21-ago-2018, Quito, Ecuador.
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organismos del sector público y personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos,
Quito, Ecuador.
Feld, J. (1964). Lessons from Failures of Concrete Structures, ACI Monograph I, American Concrete Institute,
Farmington Hills, MI, USA.
Flyvbjerg, B. (2007). Megaproject Policy and Plannig: Problems, Causes, Cures, Institut for Samfundsudvikling
og Planlaegning, Aalborg Universitet, Denmark.
Gifra Bassó, E. (2017). Desarrollo de un modelo para el seguimiento y control económico y temporal durante
la fase de ejecución en la obra pública. Integration of information for advanced detection of cost overruns-
IMADO, Universitat de Girona, http://hdl.handle.net/10803/550975, España.
Ministerio del Ambiente. (2019). Reglamento al Código Orgánico del Ambiente - COA, Decreto Ejecutivo 752,
Ecuador.
Ministerio del Trabajo. (2008). Reglamento de Seguridad para la Construcción y Obras Públicas- SCOP, Acuerdo
Ministerial 174, Ecuador.
PMI. (2017). Project Managament Institute, https://www,pmi.org

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  • 1. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 1 FISCALIZACIÓN DE OBRAS M. Sc. Marlon Valarezo A. mfvalarezo@gmail.com Resumen: Se expone de manera general la organización, las principales actividades y resultados que se esperan de un servicio de fiscalización de obras. El documento empieza ubicando a la fiscalización dentro de las etapas de un proyecto, se presenta los requerimientos de organización que debe tener la misma, la metodología de seguimiento más utilizada y las principales variables a controlar como son: alcance, calidad, costo, plazo, medio ambiente y seguridad. El documento termina con un breve señalamiento de los productos que debe elaborar la fiscalización. En el desarrollo de este artículo se hace referencia a la legislación existente en Ecuador y sus aspectos más importantes que son de obligatorio cumplimiento para los fiscalizadores. Este trabajo tiene por objeto servir de línea base para los profesionales que están iniciando en el control y fiscalización de obras. Asegurar el adecuado uso de los recursos que se destinan a un determinado proyecto u obra siempre ha sido un requerimiento de los inversionistas y esto con mayor razón cuando la inversión la realiza el Estado con fondos públicos. En este ámbito la fiscalización es la encargada de ejercer el control sobre la ejecución del proyecto como representante del propietario para asegurar que el objetivo planteado al inicio de la obra se cumpla dentro de los criterios especificados por el cliente. La Real Academia Española define la palabra fiscalizar como el hecho de “criticar y traer a juicio las acciones u obras de alguien”, lo que implica un análisis detallado seguido de una evaluación con criterios propios de la acción u obra que se analiza. De esta manera, la fiscalización de obras se puede precisar como el análisis detallado y valorado de una obra en ejecución, aplicando los criterios técnicos requeridos y la normativa legal de contratación y construcción vigente. Para desarrollar este análisis es necesario conocer las etapas, las variables, y los involucrados en un proceso constructivo. El Project Management Institute establece al proyecto como “un esfuerzo de carácter temporal llevado a cabo con objeto de crear un producto o servicio único” (PMI, 2017), con lo que toda obra en construcción obedece a un proyecto específico y como tal tiene asignados objetivos, especificaciones, plazo y presupuesto.
  • 2. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 2 Figura 1. Etapas de un proyecto. Las etapas de un proyecto desde su inicio hasta el cierre comprenden planificación, ejecución, seguimiento y control; la interrelación entre cada una de estas etapas (Figura 1), expresa la importancia del seguimiento y control, durante el desarrollo del proyecto. Esta etapa tiene por objeto recoger información sobre la ejecución del proyecto, midiendo y comparando dicha información con el plan de acción establecido previamente, por lo que al mismo tiempo sirve de retroalimentación para la planificación y actúa de forma conjunta a la etapa de ejecución. A partir de la información obtenida en seguimiento y control se redactarán los informes de situación, con el fin de comunicar a los responsables máximos del proyecto sobre el estado de avance y las posibles tendencias de evolución futura. Así, la Fiscalización generalmente abarca actividades de seguimiento y control que se desarrollan durante la fase de ejecución de una obra, pero no se limita solamente a ello, dependiendo del alcance de está puede cubrir actividades de dirección o administración del proyecto. SEGUIMIENTO Y CONTROL El seguimiento y control que realiza la Fiscalización se desarrolla mediante la implementación de los procesos necesarios de supervisión y monitoreo del progreso de la obra, garantizando de esta manera que se alcancen los objetivos planteados en el proyecto. La supervisión que se realiza debe ser principalmente de carácter preventiva, anticipándose a cada una de las actividades a ejecutarse, para determinar y alertar oportunamente cualquier desviación que se puede presentar. En el ámbito de la contratación pública los sobrecostos y el incumplimiento de los plazos de ejecución representan las principales preocupaciones de la Administración. Las causas que dan origen a estas desviaciones son múltiples y en ocasiones muy difíciles de anticipar, por ello la experiencia del personal de fiscalización cumple un rol fundamental para: identificar las actividades que
  • 3. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 3 puedan representar un riesgo para el cumplimiento del plazo y el costo, realizando oportunamente las sugerencias de mejora para cada caso y evitando paralizaciones innecesarias en la ejecución de la obra. En el sector público ecuatoriano la construcción de obras está sujeta a un sistema de control regulado por el Sistema Nacional de Contratación Pública SNCP, articulado por los órganos de control interno (Institución Contratante) y el órgano de control externo (Contraloría General del Estado) quienes desarrollan sus propias normativas para asegurar el control de los recursos públicos. El SNCP es el conjunto de principios, normas, procedimientos, mecanismos y relaciones organizadas orientadas al planeamiento, programación, presupuesto, control, administración y ejecución de obras públicas, así como de bienes y servicios (LOSNCP, 2018). La construcción de obras en el sector público se regula mediante un contrato que se desarrolla dentro de un marco legal de obligado cumplimiento, y en el que todos los procesos de contratación con el estado deben someterse a una inspección fiscalizadora sistemática. De esta manera, los contratos contienen estipulaciones especificas relacionadas con las funciones y deberes de los administradores, así como de quienes ejercerán la supervisión o fiscalización de la obra (LOSNCP, 2018). Organización. Para una adecuada supervisión de la obra, la Fiscalización debe definir el equipo de trabajo, establecer una organización adecuada y delimitar el campo de acción en función de la magnitud del proyecto que se fiscaliza. La legislación para el control de obras del sector público incluso indica que se deben definir claramente las funciones, responsabilidad y autoridad para cada uno de los cargos de la estructura establecida (CGE, 2009). En la figura 2 se plantea una propuesta de estructura organizacional que considera un departamento de ingeniería encargado de la revisión de diseños y aprobación de planos para construcción; este debe ser un equipo multidisciplinario de profesionales especializados en Arquitectura, Estructuras, Geotecnia, Hidráulica, Hidrosanitaria, Electricidad, Mecánica y otras especialidades esenciales para la ejecución de la obra. Se incluye también la sección de construcción conformada por Ingenieros, Supervisores e Inspectores de campo encargados de verificar que las actividades de construcción se desarrollen de acuerdo con el diseño, planos aprobados, especificaciones y cronograma de la obra. Los responsables de toda actividad industrial deben velar por la seguridad y salud del personal involucrado en todas las etapas del proceso productivo, y con mayor razón la industria de la construcción que en su quehacer abarca actividades que pueden representar un alto riesgo para los trabajadores como: trabajos en altura, en subterráneo, con alto voltaje, en caliente, etc. Por lo que es fundamental que la Fiscalización como responsable del control mantenga un departamento encargado de asegurar y verificar el cumplimiento de las normativas de seguridad durante toda la ejecución del proyecto.
  • 4. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 4 Figura 2. Esquema de la estructura organizacional de la fiscalización. La importancia que tiene el cuidado y protección del medio ambiente en toda acción constructiva se debe plasmar tanto en el esquema de organización como en el accionar durante la etapa de construcción, más aún cuando la mayoría de los contratos de ejecución de obra contienen clausulas específicas sobre este tema. De tal manera, que el personal encargado de verificar el cumplimiento de la legislación medio ambiental tiene el mismo grado de responsabilidad y autoridad que los encargados de ingeniería, construcción y seguridad. Así la ley de contratación pública señala: “El Supervisor y el fiscalizador del contrato son responsables de tomar las medidas necesarias para su adecuada ejecución, con estricto cumplimiento de sus cláusulas, programas, cronogramas, plazos y costos previstos” (LOSNCP, 2018). El personal de programación y control debe trabajar coordina y articuladamente con las áreas anteriormente descritas para conseguir que tanto el avance físico como el avance financiero del proyecto se desarrollen de acuerdo con lo planificado, identificando posibles desviaciones y emitiendo oportunamente las sugerencias respectivas para evitar retrasos. La gestión de documentación durante la fiscalización del proyecto cumple una tarea muy importante, ya que es en esta etapa, en donde más documentación hay que controlar, puesto que se generan: actas, planos de construcción, planos de detalle, especificaciones, procedimientos, e-mails, contratos, pedidos, muestras, reportes, informes, aprobaciones, ordenes de cambio, peticiones, reclamos, fotografías, entre otros. La organización de esta documentación es esencial cuando se realizan auditorias o inspecciones por los órganos de control externo. La Dirección o Jefatura de Fiscalización es la encargada de coordinar adecuadamente el accionar de todo el personal de fiscalización para que el objetivo del proyecto de construcción se cumpla dentro del plazo, costo y con la calidad requerida. Es necesario que la Dirección defina los canales y protocolos de comunicación al interno del equipo de trabajo, hacia el cliente y hacia los organismos de control cuando se trata de recursos públicos.
  • 5. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 5 Metodología de seguimiento. La metodología de seguimiento a aplicar debe ser sencilla y debe estar orientada a recoger los datos precisos para la evaluación del comportamiento de la obra. Una técnica bastante extendida consiste en representar gráficamente el avance real bajo la misma barra planificada (Figura 3), para esto al inicio de la obra se fija un periodo de seguimiento, que determina una fecha de control la que se conoce como “time now”. La periodicidad de este control dependerá de la importancia del proyecto y del tipo de actividades que se controlen, generalmente se acostumbra que sea mensual o quincenal. a. Barras planificado versus ejecución real. b. Aplicación del “time now” a un cronograma de obra. Figura 3. Comparación grafica entre trabajo planificado y ejecución real. En la figura 3b se aprecia las actividades requeridas para la ejecución de una obra, la línea roja representa la fecha de corte del control que en este caso se realiza al final del cuarto mes de ejecución. La línea marcada en el grafico permite observar que la actividad C esta adelantada con respecto a lo programado, las actividades E y F se encuentran retrasadas, mientras que la actividad D transcurre dentro de lo previsto. A continuación, en la tabla 1 se exhibe un cronograma valorado para la construcción de una vivienda con siete actividades, su duración, el costo de cada una y la distribución de estas en el tiempo de ejecución de toda la obra. Tabla 1. Cronograma valorado de actividades para la construcción de una vivienda (en meses). Actividad Duración Costo 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Excavacion 1 $1.000,00 $1.000,00 Cimentacion 2 $3.600,00 $1.800,00 $1.800,00 Estructura 4 $10.400,00 $2.600,00 $2.600,00 $2.600,00 $2.600,00 Instalaciones 3 $5.400,00 $1.800,00 $1.800,00 $1.800,00 Acabados 4 $4.800,00 $1.200,00 $1.200,00 $1.200,00 $1.200,00 Fachada 1 $800,00 $800,00 Limpieza 1 $600,00 $600,00 Total $26.600,00 $1.000,00 $1.800,00 $1.800,00 $2.600,00 $2.600,00 $4.400,00 $5.600,00 $3.000,00 $1.200,00 $1.200,00 $800,00 $600,00 Acumulado $1.000,00 $2.800,00 $4.600,00 $7.200,00 $9.800,00 $14.200,00 $19.800,00 $22.800,00 $24.000,00 $25.200,00 $26.000,00 $26.600,00
  • 6. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 6 Al realizar una representación gráfica de las actividades y su valoración económica, encontramos que el volumen de ejecución típico de un proyecto es semejante a una distribución normal (Figura 4.a), es decir al inicio de la obra el trabajo realizado por unidad de tiempo suele empezar a un ritmo lento, con pocas actividades simultaneas; luego adquiere un ritmo más rápido, con varias actividades en paralelo y cuando la obra está llegando a su fin las actividades disminuyen. a. Distribución grafica de actividades en el tiempo. b. Curva S, forma típica de la curva logística. Figura 4. Representación gráfica de actividades y avance programado de una obra. La curva acumulada de una curva se denomina su “integral” y la integral de una curva campana de gauss es una curva denomina “logística”. Si consideramos los costos acumulados desde el origen y graficamos una curva de este en función del tiempo, la curva revelara la forma aproximada de una S (Figura 4.b). La curva S es el resultado del cronograma planificado y se aplica al consumo de cualquier recurso, pues representa un avance físico o monetario, lo que la convierte en una de las herramientas de control más utilizadas. El seguimiento que desarrolla el fiscalizador con estas herramientas debe estar orientado a: 1) Medición del avance de cada una de las actividades de la obra en cantidad (kg, m3 , km), para compararlo posteriormente con lo que estaba previsto para cada periodo; 2) Actualización de la planificación de la obra, considerando el progreso real de las actividades y la cantidad de obra que queda por hacer; y 3) Evaluación critica de las causas de la desviación del cronograma, determinando si representa una tendencia al retraso o adelanto de la obra, o si es un aspecto puntual. ¿Qué se debe controlar? Todo proyecto depende de factores que se encuentran directamente relacionados entre sí, de manera que, si alguno de ellos cambia es probable que al menos otro de ellos se vea afectado. En los proyectos de construcción los principales factores que pueden causar una gran incidencia en su ejecución son: alcance, tiempo, costo y calidad (Figura 5). El alcance se corresponde de manera directa con el objetivo del proyecto,
  • 7. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 7 por ejemplo, si el alcance de una obra de infraestructura es dotar de agua potable a cierta población, es claro que este se completa cuando la población objetivo en su totalidad tiene acceso a este servicio y no solo una parte de esa población. Logar esto hace imperativo controlar todas las variables para que al término de la obra se cumpla con los objetivos propuestos y con las menores desviaciones posibles. Figura 5. Principales variables de una obra en ejecución. Del alcance de un proyecto se deriva directamente su calidad, tiempo y costo, puesto que el periodo de vida útil que se establezca en el alcance será determinante para la selección de materiales y la calidad de estos, los mismos que representan un porcentaje importante del costo de la obra. Así mismo, el volumen de obra delimitado en el alcance influye directamente en el tiempo de ejecución y a su vez en el costo. La variable tiempo dará origen a un cronograma de ejecución establecido, conocido como avance físico y de obligatorio cumplimiento; la variable costo en cambio dará origen al presupuesto de ejecución, el mismo que permite evaluar el avance financiero de la obra en relación con lo programado, también conocido como avance financiero. La gestión integral de proyectos considera todos los aspectos que pueden condicionar el desarrollo de este, pero sin descuidar otros muchos aspectos también muy importantes como la protección del medio ambiente, salud ocupacional, seguridad laboral, etc. (Gifra Bassó, 2017). Control del alcance. En la etapa de ejecución de un proyecto es precisamente donde surgen los problemas que ponen de manifiesto posibles desviaciones del plan original, por ello es muy importante que la Fiscalización realice un seguimiento adecuado para la detección de cambios, supresiones o adiciones en relación con el proyecto definido. La
  • 8. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 8 mayoría de estas desviaciones son consecuencia de estudios deficientes o de una inadecuada organización inicial del proyecto. La gestión de proyectos recomienda para la etapa de planificación, técnicas como la Work Breakdown Structure - WBS que sirven para organizar y definir el alcance de un proyecto disminuyendo así las modificaciones o variaciones que pudieren presentarse a futuro. Aunque sin duda durante la ejecución de la obra podrán ocurrir hechos totalmente ajenos que no podrán imputarse a una deficiente planificación. Para el adecuado seguimiento del alcance es necesario establecer un protocolo de actuación para cuando se detecten incidencias, el mismo que debe incluir aspectos como: identificación, impacto, documentación, revisión, aprobación, etc. Habitualmente los cambios introducidos en el proyecto acaban traduciéndose en sobrecostos e incrementos de plazo (Gifra Bassó, 2017). Control del plazo. Controlar el plazo de ejecución de un proyecto, es conocer el estado de la obra en un tiempo determinado comparando los resultados de la ejecución contra lo planificado. Al realizar el control del avance físico de una obra se deben identificar el avance de cada una de las actividades y realizar las actualizaciones respectivas. La Fiscalización debe verificar el cumplimiento de hitos parciales, evaluar las desviaciones detectadas, analizar el progreso de las actividades en curso e identificar las actividades críticas y subcríticas, es decir aquellas que en la planificación no presentan holgura. Todas estas acciones se desarrollan con el objeto de adoptar medidas correctivas que no impliquen incidencia en el resto de las restricciones (alcance, costo y calidad); algunas de esas medidas pueden ser cambio de duración de actividades o nuevo orden de prioridad. Entre otros aspectos a controlar se debe tener mucho énfasis en: fechas de inicio y finalización de actividades, incorporación de nuevas actividades, anulación de actividades existentes, cambios de duración de actividades y duración remanente de las actividades iniciadas, que es el tiempo que se necesita para terminar una actividad. Algunos contratos de construcción incluyen cláusulas que definen claramente las circunstancias por las cuales se puede aumentar el tiempo de ejecución de una obra, generalmente en los contratos de obra pública se concederán prorrogas de plazo cuando se presenten atrasos por caso fortuito o fuerza mayor que afecten el progreso de la obra (CGE, 2009). Control del costo. El control de costos se basa, primordialmente, en comparar donde esta económicamente el proyecto frente a donde debería estar según el plan aprobado y su grado real de avance, identificar desviaciones y emprender las acciones correctivas necesarias. La Fiscalización verificará la producción de obra ejecutada y aceptada, emitirá la relación valorada y certificación de la obra mediante el documento conocido como planilla. Mantener el costo de una obra dentro del presupuesto previsto, la mayoría de las veces resulta muy complicado, más aún cuanto más ambicioso es el alcance del proyecto. El danés Bent Flyvbjerg, experto en planificación de megaproyectos realizo un estudió de como se había desviado el costo de las obras en 258 proyectos en 20 países; dentro de las conclusiones menciona: “Nuestra investigación muestra que la principal causa del exceso de costos es la subestimación de
  • 9. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 9 costo durante la planificación del proyecto. Y las principales causas de esa subestimación son: el exagerado optimismo y la tergiversación estratégica de los políticos cuando presentan los proyectos” (Flyvbjerg, 2007). El estudio también concluye que el 90% de los proyectos no cumplió con el presupuesto y casualmente la desviación era siempre al alza, explicando que: “el problema no era solo que se superaba con creces el objetivo del gasto, sino que tampoco cumplían las previsiones de uso, que acostumbraban a ser superiores a las reales” (Flyvbjerg, 2007). La principal herramienta de control que se dispone es el presupuesto autorizado, sobre el cual el fiscalizador realiza comprobaciones periódicas de actualización de presupuesto y realiza el cierre del proyecto, incluyendo las unidades que aún no se han realizado, para determinar las posibles desviaciones del proyecto. Tabla 2. Ejemplo de actualización del presupuesto de una obra. La tabla 2 muestra la variación del costo de una obra, que se obtiene de la diferencia entre el presupuesto autorizado y el costo total proyectado; siendo este último determinado de la siguiente manera: Costo total proyectado = costo a la fecha de corte + costo para terminar [Ec. 1] La representación gráfica del avance del proyecto también es una herramienta útil para determinar desviaciones de costo. En la campana de gauss el pico de la campana equivale al punto de inflexión, o cambio de concavidad en la curva S (Figura 4); que es el punto en el que el ritmo de gasto del proyecto empieza a decrecer. La curva S permite visualizar la variación de costos del proyecto entre lo planificado y lo real (Figura 6). pagado hasta la fecha para terminar total proyectado costo por actividad % costo actividad % total presupuesto actividad 1 3000 900 2200 3100 -100 -3,33% -1,05% actividad 2 1500 500 950 1450 50 3,33% 0,53% actividad 3 5000 2000 3500 5500 -500 -10,00% -5,26% total 9500 3400 6650 10050 -550 100% 35,79% 70,00% 105,79% -5,79% presupuesto autorizado costo rubro variación
  • 10. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 10 Figura 6. Curva S utilizada para seguimiento del avance real versus el programado. Variaciones económicas en proyectos de obra pública. El SNCP contempla el incremento de costos en el caso de que se requiera ampliar, modificar o complementar una obra por causas técnicas o imprevistas presentadas durante la ejecución, para lo cual se podrá celebrar contratos complementarios (LOSNCP, 2018). En este ámbito, el fiscalizador debe establecer un sistema de control de los cambios del costo, de manera que, mediante unos procedimientos, formularios y cadenas de decisión, se tenga claro: en qué momento, quien decide y como se realizan, las variaciones de los costos estimados del proyecto. Figura 7. Interpretación del costo de obras y servicios complementarios de obra pública previstos en la LOSNCP.
  • 11. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 11 Para las variaciones en las cantidades, si al ejecutarse la obra de acuerdo con los planos y especificaciones del contrato se establecen diferencias entre las cantidades reales y las del contrato (LOSNCP, 2018); y cuando el costo de estas no supere el 5% del valor contratado inicialmente, la ley permite su incorporación directa sin necesidad de un contrato complementario. Si para la adecuada ejecución de la obra y por motivos técnicos debidamente justificados es necesario la creación de rubros nuevos, la Entidad Contratante puede disponer hasta del 2% del valor del contrato principal mediante órdenes de trabajo y empleando la modalidad de costo más porcentaje (LOSNCP, 2018). Cuando se sobrepasan los porcentajes previstos en los dos párrafos anteriores, será necesario tramitar los contratos complementarios que se requieran, siempre que no excedan del 8% del valor del contrato principal (LOSNCP, 2018). En todos estos casos, la ley dispone que la Entidad Contratante debe obtener la respectiva certificación presupuestaria para cumplir con las nuevas obligaciones. Control de calidad. El objeto del control de calidad en obra es asegurar que durante la construcción se utilicen los materiales, equipos y procedimientos solicitados por el cliente en el diseño del proyecto, evitando de esta manera que se presenten fallas o defectos en elementos, estructuras e infraestructura terminadas. Jacob Feld, un notable investigador de fallas estructurales hace más de medio siglo concluyo: “A lo único que estas fallas apuntan de manera concluyente, es que toda buena construcción con concreto debe estar sometida a una supervisión rigurosa… Se cree que únicamente por medio de esta clase de supervisión es posible resguardarse contra fallas estructurales” (Feld, 1964). El deseo por la calidad ha obligado al personal de supervisión a monitorear y documentar la calidad de la construcción, empleando actualmente varios equipos de supervisión para representar los intereses de varias partes involucradas como son: propietario, contratista, fabricante y organismos gubernamentales. La calidad de una obra está definida por las especificaciones técnicas del proyecto que han sido elaboradas en función del alcance, de tal manera que todo proyecto contiene especificaciones de construcción y aceptación para cada elemento, actividad, ítem y material de la obra. Para asegurar un adecuado control de calidad, el fiscalizador realizará una supervisión estricta para controlar la geometría, materiales, instalaciones, equipos y la ejecución de trabajos en la obra. El propósito de esta supervisión es verificar que los requisitos y la intención de los documentos de diseño del contrato se cumplan fielmente. La Supervisión para el control de calidad involucra tareas como: observaciones visuales, mediciones de campo, pruebas de laboratorio y en campo, recolección de datos, análisis de datos y pruebas, entre otras (ACI, 2007). Para cumplir esta tarea, el fiscalizador debe poseer una alta experiencia práctica y sólidos conocimientos teóricos, con la capacidad de jerarquizar las distintas actividades, tener pleno conocimiento de tolerancias y criterios de aceptación establecidos en los documentos del contrato, para concentrar su atención en los aspectos más importantes. Algunas de las funciones del fiscalizador son: revisar los documentos contractuales, verificar la calidad de materiales y equipos, verificar exactitud de cantidades, justificar técnicamente modificaciones, revisión de equipo, maquinaria y condiciones de trabajo, preparación de registros e informes. Los principales instrumentos de control que dispone la fiscalización son los diseños, especificaciones técnicas del contrato, normativa local, estatal e internacional de construcción.
  • 12. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 12 Medio Ambiente, Salud y Seguridad. La Fiscalización está facultada por la LOSNCP para exigir al contratista el cumplimiento de las leyes de protección ambiental, laborales, de seguridad social y de seguridad industrial. Durante la etapa de planificación de la obra se realiza una categorización del impacto o riesgo ambiental, en virtud de la cual se determina, a través del Sistema Único de Información Ambiental - SUIA, las autorizaciones ambientales correspondientes para cada proyecto, obra o actividad, siendo estas: 1) Certificado Ambiental, cuando se considera un impacto no significativo, 2) Registro Ambiental, si la intervención en el sitio del proyecto representa un bajo impacto para el medio ambiente y 3) Licencia Ambiental, si se ha determinado que el impacto será de mediano a alto (Reglamento COA, 2019). En la etapa de ejecución del proyecto, la Fiscalización es la encargada de realizar acciones de verificación del cumplimiento de programas preventivos planificados y comprometidos por la Entidad Contratante o Contratista a través de reglamentos internos o planes de prevención de riesgos (Reglamento SCOP, 2008). Las actividades de la Fiscalización en este ámbito incluyen la inspección en obra de: instalaciones provisionales (vivienda, campamento, comedor, baterías sanitarias, vestuario, agua potable), desbroce, excavación, demolición, hundimiento, caída y evacuación de material, cimentación, edificación, estructuras metálicas, estructuras de hormigón, encofrado, losas, entre otras; toda situación que represente un riesgo debe ser informado de inmediato al Contratista, para que se realicen las acciones correctivas del caso. Es muy importante que el fiscalizador mantenga un adecuado control sobre el protocolo documental de: registros de personal, accidentes/incidentes, permisos especiales, certificación de equipos, apertura de trabajos, mantenimiento de maquinaria, entrega y uso de EPP, capacitaciones, simulacros, informes de seguridad. Informes de seguimiento y control. Una función del fiscalizador es documentar toda su actuación en el desarrollo de la obra o proyecto, con la elaboración de informes, que pueden ser: 1) Informe semanal de progreso: que refleja el seguimiento de los objetivos y generalmente se redacta los lunes por la mañana, 2) Informe mensual de avance: es un informe completo, conteniendo todo lo que puede resultar importante que conozca el cliente, esta referenciado al conseguimiento de objetivos e incorpora fotografías, programaciones y presupuestos, 3) Informe puntual: comunica sobre cualquier aspecto especifico de la obra y 4) Informe final de proyecto, que involucra las actividades de cierre como: inspección final, plan de inspección, lista de detalles a reparar, calendario de reparación, certificados de calidad, aceptación de la obra e informe económico completo. El contenido de estos informes debe estar orientado a visibilizar el estado del alcance, cumplimiento de metas, cumplimiento de normas de calidad, las decisiones tomadas, el responsable de cada actuación, los compromisos adquiridos, los posibles riesgos, planes de contingencia y las acciones a tomar. Bibliografía. American Concrete Institute. (2007). SP-2 ACI Manual of Concrete Inspection, Farmington Hills, MI, USA.
  • 13. Fiscalización de Obras by Marlon Valarezo is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional License. 13 Asamblea Constituyente. (2008). Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública - LOSNCP, última modificación 21-ago-2018, Quito, Ecuador. Contraloría General del Estado. (2009). Acuerdo 039-CG: Normas de Control Interno para las entidades, organismos del sector público y personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos, Quito, Ecuador. Feld, J. (1964). Lessons from Failures of Concrete Structures, ACI Monograph I, American Concrete Institute, Farmington Hills, MI, USA. Flyvbjerg, B. (2007). Megaproject Policy and Plannig: Problems, Causes, Cures, Institut for Samfundsudvikling og Planlaegning, Aalborg Universitet, Denmark. Gifra Bassó, E. (2017). Desarrollo de un modelo para el seguimiento y control económico y temporal durante la fase de ejecución en la obra pública. Integration of information for advanced detection of cost overruns- IMADO, Universitat de Girona, http://hdl.handle.net/10803/550975, España. Ministerio del Ambiente. (2019). Reglamento al Código Orgánico del Ambiente - COA, Decreto Ejecutivo 752, Ecuador. Ministerio del Trabajo. (2008). Reglamento de Seguridad para la Construcción y Obras Públicas- SCOP, Acuerdo Ministerial 174, Ecuador. PMI. (2017). Project Managament Institute, https://www,pmi.org