Esta ponencia pretende identificar la exigencia de razonabilidad de los actos administrativos, el principio de proporcionalidad y los desafíos en su aplicación, así como proponer una fórmula de justificación de la razonabilidad de un acto administrativo.

1. Gastón Velásquez V.
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Artículo para las V Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo
Título de la ponencia: Comentario sobre el principio de razonabilidad en el derecho
administrativo ecuatoriano
Por: Gastón A. Velásquez Villamar Dr. / MDE
Índice:
I. Nombre completo del ponente y resumen del CV
Sobre el autor. Gastón Alexander Velásquez Villamar, doctor en Jurisprudencia y
Ciencias Sociales, tiene una Maestría en Derecho Económico, ha ejercido en el ámbito
privado e importantes entidades públicas al frente de sus áreas legales, consultor para
organismos nacionales e internacionales. Ha sido profesor de posgrado en varias
universidades.
II. Sumario
Resumen. Esta ponencia pretende identificar la exigencia de razonabilidad de los actos
administrativos, el principio de proporcionalidad y los desafíos en su aplicación, así
como proponer una fórmula de justificación de la razonabilidad de un acto
administrativo.
Llaves. Racionalidad, razonabilidad, discrecionalidad, constitucionalidad, derecho
administrativo.
Abstract. This paper aims to identify the requirement of reasonableness of the
administrative acts, the principle of proportionality and the challenges in its application,
as well as proposing a formula of justification for the reasonability of an administrative
act.
Keys. Rationality, reasonableness, discretion, constitutionality, administrative law.
III. Eje temático
Conforme lo indicado por los organizadores del evento académico, esta ponencia se
circunscribe en el capítulo Control Gubernamental, tercer punto, juicios de
razonabilidad de las actividades de las instituciones públicas.

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IV. Sumario
Tabla de contenido. i. Introducción ii. Los problemas de la aplicación del principio de
proporcionalidad iii. Justificación de la razonabilidad de un acto administrativo iv.
Resumen v. Bibliografía.

3. Gastón Velásquez V.
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Introducción
01.- Al tema de la razonabilidad como garantía en el derecho administrativo, nos
recuerda Cassagne se refiere a lo que en la constitución ecuatoriana vigente consta en
los artículos 11 y 424, esta obligación a que “Las normas y los actos del poder público
deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso
contrario carecerán de eficacia jurídica” consagra lo que en el derecho argentino se
reconoce como el principio de razonabilidad o justicia y se traduce en una regla del
comportamiento del Estado en la cual, asegurada una base axiológica en las
disposiciones de orden constitucional, se pueda establecer una proporcionalidad entre la
medida contenida en el acto de poder público y los fines que lo orientan, esto es un
modo de no restricción legal a los derechos fundamentales.
02.- En el Código Orgánico Administrativo ecuatoriano se hace referencia
repetidamente al término razonabilidad o razonado, entendemos los usa en sentido
propio de la acepción general de la voz esto es de que se trate de algo razonable o que
exponga sus razones, según el caso. Sólo en dos artículos impone un deber de explicitar
la razonabilidad de sus actos, a saber, artículos 18 y 206.
03.- En orden a la actividad de las administraciones públicas ecuatorianas, la obligación
de explicitar la razonabilidad del acto aparece relegado a su consideración en el
ejercicio de potestades discrecionales, como un complemento del deber de motivación,
así lo dispone el Código Orgánico Administrativo (en adelante COA) en su artículo 18:
“Principio de interdicción de la arbitrariedad. Los organismos que conforman el sector
público, deberán emitir sus actos conforme a los principios de juridicidad e igualdad y
no podrán realizar interpretaciones arbitrarias. El ejercicio de las potestades
discrecionales, observará los derechos individuales, el deber de motivación y la debida
razonabilidad”.
04.- No cabría esta obligación de explicitar su razonabilidad, en el caso de reglamentos
pues en estas categorías no opera la potestad discrecional, en cuanto a los contratos
administrativos, salvo los casos de emergencia el procedimiento de formación de la
voluntad contractual es insalvable y en el caso del hecho administrativo. aunque

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contiene una finalidad, por su naturaleza carece de motivación. No encontramos al
tiempo de preparar estas líneas para la ponencia una justificación de este particular1
.
05.- En nuestra opinión respecto a los actos discrecionales cabe un comentario
adicional, con la expedición del COA se ha perdido la oportunidad de positivizar
técnicas de reducción de la discrecionalidad, recogidas en la jurisprudencia ecuatoriana
y resumidas por Eduardo García de Enterría en su célebre conferencia dictada en la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Barcelona el 2 de marzo de 1962 y
publicada en un opúsculo titulado “La lucha contra las inmunidades del poder”2
, a estas
técnicas habría que añadir la originada en la jurisprudencia francesa sobre el control del
costo beneficio. En cualquier caso, la obligación añadida por el COA de justificar la
razonabilidad de ciertos actos administrativos, como lo veremos más adelante en la
aplicación del principio de proporcionalidad, sólo redunda en una nueva zona de
incertidumbre que en potencia podría afectar directamente el principio de seguridad
jurídica.
06.- En el artículo 206 el COA, crea otra obligación de la administración pública de
explicitar la razonabilidad cuando concurren dos elementos causales: a) situación de
emergencia y b) actos administrativos irregularmente producidos3
:
“Artículo 206.- Resoluciones en situaciones de emergencia. En aquellos casos en que
medie una situación de emergencia (…) el órgano competente puede emitir el acto
administrativo sin sujetarse a los requisitos y formalidades del procedimiento
1
Debemos señalar, no obstante, puntos de contactos entre la visión del legislador ecuatoriano y
mexicano al enfocar la obligación de justificar la razonabilidad de los actos administrativos emitidos en
el ejercicio de la potestad discrecional, sobre esta materia Sánchez indica: “De gran importancia en el
tema es el criterio de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que data
de 2002, por ser el primero que ve panorámicamente el principio de proporcionalidad y compuesto por
sus tres mencionados subprincipios —aunque considerándolos separada y no unitariamente—; su
relevancia no radica solamente en lo anterior, sino principalmente en haberle dado a dicho principio
fundamento textual en los artículos 14 y 16 constitucionales y comenzar a hablar de un " principio de
prohibición de excesos o abusos en el ejercicio de facultades discrecionales”.
2
Son: 1) la existencia de elementos reglados, así como los fines de ley y la desviación de poder; 2) el
control de los hechos determinantes; 3) el control de los conceptos jurídicos indeterminados, el
principio de la unidad de solución justa y la reducción de la masa de la discrecionalidad y su
relativización; y, 4) el control de los principios generales de derecho.
3
Es motivo de otro análisis comentar la eliminación entre las causales de nulidad de los actos
administrativos aquellos “dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los
órganos de la administración, sean colegiados o no”, como lo preceptuaba el actualmente derogado
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (129.e).

5. Gastón Velásquez V.
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administrativo previstos en este Código. Este acto administrativo contendrá la
determinación de la causal y su motivación, observando en todo caso los derechos
individuales, el deber de motivación y la debida razonabilidad”.
07.- Estas son las referencias principales del Código Orgánico Administrativo
ecuatoriano, respecto a la obligación de deducir la razonabilidad de ciertos actos
administrativos, como pretendiendo en una primera lectura que la explicitación de la
razonabilidad del acto equivalga a una técnica de control de la discrecionalidad, lo cual
supone un retroceso frente a los desarrollados de la jurisprudencia administrativa
ecuatoriana en esta materia.
08.- Esta ponencia trata sobre el principio de razonabilidad o proporcionalidad, las
referencias escogidas del COA no suponen un desarrollo a este principio de modo
alguno, el cual está recogido como el principio de proporcionalidad y aparece entre los
métodos y reglas de interpretación constitucional, contenido en la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional artículo 3.2:
“Principio de proporcionalidad. - Cuando existan contradicciones entre principios o
normas, y no sea posible resolverlas a través de las reglas de solución de antinomias, se
aplicará el principio de proporcionalidad. Para tal efecto, se verificará que la medida en
cuestión proteja un fin constitucionalmente válido, que sea idónea, necesaria para
garantizarlo, y que exista un debido equilibrio entre la protección y la restricción
constitucional”.
09.- No obstante, el artículo 427 de la norma constitucional dicta que, “Las normas
constitucionales se interpretarán por el tenor literal que más se ajuste a la Constitución
en su integralidad” lo que, como advierte Maldonado, es una cortapisa para la
aplicación preferente de ese principio por parte de los jueces en el análisis de la
razonabilidad de las normas y actos administrativos, puesto que la aplicación del
principio de razonabilidad no es de orden hermenéutico sino una fórmula retórica a
efecto de verificar que la medida (v.gr. el acto administrativo) no afecte un derecho
fundamental, principio o norma superior y guarde proporción entre la restricción
constitucional y la satisfacción del fin buscado; así también como señala Riofrío citando
a Gavara, “el principal problema que plantea la aplicación del principio de
proporcionalidad en sentido amplio (…) es la no previsión de su aplicación el texto
constitucional”.

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10.- En este punto la constatación normativa del principio de razonabilidad o
proporcionalidad resulta insuficiente para esclarecer los términos de su aplicación que
no deja de plantear desafíos, así como el reconocimiento de los elementos que debería
contener una justificación en el ámbito administrativo a efecto cumplir con dicha
obligación exigible a los funcionarios públicos. Es lo que ocupará las siguientes líneas.
Los problemas de la aplicación del principio de proporcionalidad
11.- Como lo señala Riofrío, el Tribunal Constitucional alemán nos da tres elementos
para reconocer el ámbito de aplicación del principio de proporcionalidad: medida-sujeto
con potestad-desproporción, lo que además revela la íntima relación con las
administraciones públicas que vía actos administrativos emiten constantemente
medidas, las cuales son expedidas por el competente funcionario o lo que es lo mismo
por sujetos con potestad4
:
“Tribunal Constitucional alemán descompuso la proporcionalidad en tres subprincipios
destinados a controlar una medida (v. gr. una ley, una decisión general, un acto
administrativo de efectos generales, etc.) emanada de un sujeto con potestad (v. gr. el
representante del Poder Ejecutivo, el Parlamento, alcalde u otra autoridad), en cuanto
esta medida se considera desproporcionada, irrazonable, innecesaria e inadecuada.”
12.- En los presupuestos de aplicación Riofrío advierte que como principio tiene un
objeto final o finalidad es verificar la racionalidad de la medida, descubriendo lo
excesivo o desproporcionado de esta. Presenta un objeto formal que es la
proporcionalidad o razonabilidad de la medida sub iudice, en este punto coincidimos
con Riofrío que un test de aplicación del principio no puede obviar antes de entrar a
sopesar su racionalidad que la medida sea “legítima en derecho, en todos los aspectos
imaginables”. El objeto material, siguiendo al Tribunal Constitucional alemán, siempre
será la media de autoridad pública. El sujeto en la aplicación del principio siempre será
el juez o tribunal, así como el “operador del derecho” que para el caso de esta ponencia
es el funcionario público que emite el acto administrativo y primer llamado a revisar
que los términos de su decisión sean proporcionales.
4
En sentido propio del Derecho Romano la “potestas” implica que en el ejercicio del poder político éste
tenía la potestad de imponer decisiones mediante la coacción y la fuerza.

7. Gastón Velásquez V.
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13.- Sin embargo, este principio adolece de varios problemas en su aplicación,
especialmente en el ámbito del derecho administrativo: i. no existe una
conceptualización uniforme del principio en la doctrina ni en la legislación, lo cual
puede ser entendido por los jueces como una puerta abierta a llenar esos espacios de
indeterminación según su ideología personal o a favor de la ideología del poder público
que emitió la medida ii. como observa Riofrío citando a Schlink, “so capa de aplicar la
constitución, los jueces hacen decir al texto constitucional lo que nunca ha dicho, y
justifican con razones políticas (de conveniencia, no de necesidad jurídica) lo que
consideran mejor” el efecto de la aplicación del principio sin un adecuado desarrollo
normativo y claridad conceptual que lo acompañe es que el juez puede convertirse en un
legislador o funcionario público arruinando así la división de poderes.
14.- En el orden lógico-funcional, el principio de razonabilidad o proporcionalidad no
funciona en los casos de empate valorativo, Riofrío advierte, “Según el subprincipio de
proporcionalidad estricta, debe darse un equilibrio entre la restricción constitucional y
la satisfacción del fin buscado”, si la valoración de los distintos elementos de ese
equilibrio empatan entre sí el juez tendría que mantener la medida, esta es la parte
preocupante en caso de empate, los jueces se pueden ver tentados a usar criterios
distintos al principio para llegar una solución como por ejemplo la presunción de
legitimidad de los actos administrativos, como también podrían acudir a otros principios
que se mezclan con planteamientos ideológicos de otras layas para eliminar la medida
del mundo jurídico.
15.- Otra debilidad lógico-funcional del principio de proporcionalidad es la
inconmensurabilidad, esto es no puede valorar objetos disímiles entre ellos, si una
medida contiene extremos cualitativamente diversos, se reduce el margen de aplicación
del principio de proporcionalidad, coincido con Riofrío, “Quizá lo más honesto en tales
casos será que el juez reconozca expresamente que ahí es riesgoso aplicar el principio
de proporcionalidad”. En cualquier caso, el resultado de la aplicación del principio de
proporcionalidad tiene o debería tener dos límites en su eficacia, por una parte, no
debería afectar derechos adquiridos y por otra no es factible aplicar el principio por
precedente. No debería afectar derechos adquiridos de los particulares5
, lo cual suena
5
Siguiendo a Sapag en la búsqueda de herramientas de control sustantivo referencias esenciales, cito:
Constitución estadounidense. Enmienda V, (debido proceso) Nadie estará obligado a responder de un

8. Gastón Velásquez V.
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bien, pero en la actual fase del derecho administrativo ecuatoriano con una fuerte
orientación hacia el estatismo veo difícil se respete este límite proclamado por la
doctrina6
. Respecto al precedente, creemos que la aplicación del principio de
proporcionalidad está dominada por su particularismo, es difícil que una medida sea
igual a otra, es todavía más difícil que sus circunstancias se repitan, por lo cual no cabe
su aplicación por precedente.
Justificación de la razonabilidad de un acto administrativo
16.- El término razonabilidad es incompleto, lo es por tres razones con las que
tropezamos en la experiencia administrativa: i. Siempre es auxiliar de la racionalidad y
esta pasa por la aplicación del principio de legalidad, ii. Está sometida a criterios
subjetivos en su valoración y iii. Los esfuerzos teóricos por ahora sólo pueden reducir
su indeterminación. Es por ello que verificaremos los elementos para justificar la
razonabilidad de un acto administrativo.
delito castigado con la pena capital o con otra infamante si un gran jurado no lo denuncia o acusa, a
excepción de los casos que se presenten en las fuerzas de mar o tierra o en la milicia nacional cuando se
encuentre en servicio efectivo en tiempo de guerra o peligro público; tampoco se pondrá a persona
alguna dos veces en peligro de perder la vida o algún miembro con motivo del mismo delito; ni se le
forzará a declarar contra sí misma en ningún juicio criminal; ni se le privará de la vida, la libertad o la
propiedad sin el debido proceso legal; ni se ocupará su propiedad privada para uso público sin una justa
indemnización.
Enmienda XIV, ratificada el 9 de julio de 1868. Sección 1. Toda persona nacida o naturalizada en los
Estados Unidos, y sujeta a su jurisdicción, es ciudadana de los Estados Unidos y del Estado en que resida.
Ningún Estado podrá crear o implementar leyes que limiten los privilegios o inmunidades de los
ciudadanos de los Estados Unidos; tampoco podrá ningún Estado privar a una persona de su vida,
libertad o propiedad, sin un debido proceso legal; ni negar a persona alguna dentro de su jurisdicción la
protección legal igualitaria.
Otras normas conexas. Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada por la
Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de 1789:
5. La ley sólo puede prohibir las acciones que son perjudiciales a la sociedad. Lo que no está prohibido
por la ley no puede ser impedido. Nadie puede verse obligado a aquello que la ley no ordena.
6. La ley es expresión de la voluntad de la comunidad. Todos los ciudadanos tienen derecho a colaborar
en su formación, sea personalmente, sea por medio de sus representantes. Debe ser igual para todos,
sea para proteger o para castigar. Siendo todos los ciudadanos iguales ante ella, todos son igualmente
elegibles para todos los honores, colocaciones y empleos, conforme a sus distintas capacidades, sin
ninguna otra distinción que la creada por sus virtudes y conocimientos.
7. Ningún hombre puede ser acusado, arrestado y mantenido en confinamiento, excepto en los casos
determinados por la ley, y de acuerdo con las formas por ésta prescritas. Todo aquél que promueva,
solicite, ejecute o haga que sean ejecutadas órdenes arbitrarias, debe ser castigado, y todo ciudadano
requerido o aprendido por virtud de la ley debe obedecer inmediatamente, y se hace culpable si ofrece
resistencia.
8. La ley no debe imponer otras penas que aquéllas que son estricta y evidentemente necesarias; y
nadie puede ser castigado sino en virtud de una ley promulgada con anterioridad a la ofensa y
legalmente aplicada.
6
Riofrío, Covarrubias, etc.

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17.- Atienza advierte que, en una decisión jurídica, como un acto administrativo, se
puede distinguir la actividad de decidir y los resultados o conclusión de dicha decisión,
esta observación es relevante pues el ejercicio de argumentar razonabilidad se instalará
en la conclusión, decisión o resolución del acto administrativo, pero necesariamente se
justificará la razonabilidad de lo resuelto, a partir de las premisas aportadas en el
proceso de formación del acto administrativo o las consecuencias en la aplicación de lo
resuelto.
18.- Un acto administrativo puede justificarse racionalmente como también su
razonabilidad. En el primer caso advierte Atienza se observará una racionalidad lógica,
una especie de control de falacias como, por ejemplo: observar las reglas de la lógica
deductiva, fundamentación de la decisión, utilización de premisas basadas en fuentes de
derecho (principio de legalidad) y no utilizar como elementos decisivos de la
fundamentación criterios éticos o políticos.
19.- En cambio el análisis de razonabilidad es subsidiario respecto a las condiciones de
racionalidad que debieron cumplirse en consecuencia, procede sólo cuando el acto
administrativo es insuficiente en su justificación racional y esto incluye si se verifican
elementos de violación al principio de legalidad. Siguiendo a Atienza, esto implica, que
no cabe un análisis de la razonabilidad de un acto administrativo violatorio de derechos
o que no cumplió, por ejemplo, el procedimiento administrativo de formación o lo
cumplió defectuosamente, salvo los casos previstos en el COA.
20.- Causas que demandarían un análisis de razonabilidad, ya lo hemos considerado en
la primera parte de este escrito al citar las disposiciones del COA en cuanto a la
obligación de justificar la razonabilidad de actos administrativos expedidos en ejercicio
de la potestad discrecional o irregularmente emitidos en situación de emergencia. No
obstante, es saludable en una administración pública orientada al servicio a la
colectividad, considerar la posición de Atienza, esto es justificar la razonabilidad
siempre que existan para un caso varias soluciones legales, en aquellos casos que el
ordenamiento jurídico señala sólo una solución no cabría dicha justificación; y, cuando
la decisión no es enteramente justificable de un modo racional o esta argumentación
resulta insuficiente o cuando la racionalidad de la decisión aparenta contradecir los fines

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del derecho positivo o incorpora de un modo contradictorio o ambiguo premisas
dispuestas por el propio orden jurídico.
21.- Pero ¿qué es un análisis de razonabilidad? Atienza propone, se trata de un sopesar
los elementos en conflicto de la decisión que permitan llegar a un equilibrio. En una
medida el conflicto está dado no sólo por el principio jurídico en cuestión sino por las
exigencias que lo rodean para su realización o efectividad, así el equilibrio está
representado como la satisfacción del principio como también de sus exigencias
necesarias para su realización o efectividad.
22.- Suena convincente, pero nótese que cada principio y luego cada una de sus
exigencias se somete a una valoración para aproximar una fórmula de equilibrio y en la
administración pública, al menos en aquellas como la ecuatoriana con poca
institucionalidad y corrupción, bien se puede sabotear este modelo defraudando los
parámetros para la asignación de valor. Una técnica para contrarrestar esto podría ser un
informe jurídico sobre la valoración previa a estos elementos que constan en la
legislación o la jurisprudencia7
, o, acudir a las reglas hermenéuticas previstas en el
ordenamiento jurídico o en la doctrina acreditada.
23.- Atienza se refiere a los casos trágicos y este es un punto sensible no sólo para la
población que soporta los actos que no son razonables de sus administraciones públicas
especialmente en aquellas que ejercen la potestad sancionadora, sino también para sus
funcionarios o cuadros en general en todas las administraciones públicas; un caso
trágico es aquel en que “ninguna solución alcanza un equilibrio mínimo” y esto se
produce cuando no es posible encontrar una solución sin sacrificar uno de los valores en
conflicto, se intensifican estos escenarios en los casos que la legislación tiene defectos
en su técnica legislativa por ejemplo cuando sus normas incurren en vaguedad o cuando
por razones puramente ideológicas se exacerban el número de normas que establecen
fines o principios, este juego de normas se expone fácilmente para neutralizar la
transparencia al determinar el valor o peso de los elementos en conflicto. A diferencia
de una norma condicional que tiene la hipótesis normativa y su consecuencia, las
7
Lexvademecum.com Ubi eadem est ratio, eadem est o debet esse juris dispositio |Derecho, Lógica |Por
esta máxima latina, entendemos que donde hay la misma razón, debe haber la misma la disposición del
Derecho. Se refiere al método de aplicación analógica, en donde los casos iguales deben ser tratados
igualmente y con las mismas normas jurídicas. Fuente: https://lexvademecum.com/2018/11/08/ubi-
eadem-est-ratio-eadem-est-o-debet-esse-juris-dispositio/ [revisado 23/11/2018]

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normas de fin (o principios), como observan Atienza y Nino, sugieren una
obligatoriedad, pero cuya consecuencia jurídica no está determinada y no obstante
pueden conducir a interpretar que ciertas valoraciones son necesarias, aun sin tener una
consecuencia jurídica determinada.
24.- Por ejemplo, de la lectura del COA se refiere al principio de lealtad institucional
(25) en cual manda a ponderar los intereses públicos, pero no recuerdo haber leído en
ningún otro artículo de este código lo que se entenderá por intereses públicos y cómo se
los ponderará. Otro caso en que el principio esconde una ideología a través de la cual
mixtifica el concepto original, está en el principio de subsidiariedad (27), según la
norma precitada, “Las administraciones de nivel territorial superior intervendrán
cuando los objetivos de la actuación pretendida no puedan ser alcanzados en los
niveles inferiores” pero no define los parámetros para dicha intervención como los
alcances de ésta y propone conceptos improvisados cuando el principio precitado y se lo
conoce como el principio de subsidiariedad supletoria, por el cual Cabanellas nos
recuerda que, “las agrupaciones mayores han de auxiliar a las menores”8
. Sea por
impresión, defectos en la coherencia lógica de las normas o cuando estas buscan el
predominio de una ideología en particular, respecto a la justificación de la razonabilidad
de una medida incrementan enormemente la posibilidad de casos trágicos. Un
irresponsable y peligroso obsequio del ordenamiento jurídico a favor del poder político.
25.- En el contexto de alcanzar un punto de equilibrio o de razonabilidad de un acto
administrativo, este tipo de normas y su redacción como tal reducen las posibilidades
para una valoración al menos transparente de las normas, principios y sus exigencias en
conflicto, dando como consecuencia la proliferación de casos trágicos al abrir espacios
para que sea la voluntad política o la posición ideológica del juzgador la que termine
evaluando la razonabilidad sea del acto administrativo como de la actuación del
funcionario público responsable.
26.- Regresando al trabajo de Atienza y los casos trágicos, encontramos una segunda
categoría de consideraciones y son las referentes a la diferencia entre el equilibrio y
compromiso, en el caso de las administraciones públicas juega un papel importante
tener en claro esta diferenciación no sólo por los efectos de la teoría de los actos propios
8
Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta S.R.L. Argentina 1981, tomo
VI, página 416.

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sino especialmente por tratarse los compromisos como intereses ligados a algún valor
en común, en cambio el equilibrio busca articular valores contrapuestos en las
circunstancias y finalmente alcanzar una solución jurídicamente correcta este es el
deber ser de las administraciones pública en estas circunstancias, este equilibrio y la
solución jurídicamente correcta son el núcleo racionalizador de cualquier justificación
de la razonabilidad de un acto administrativo.
27.- Atienza apela a dos formas para asegurar la razonabilidad de un acto de poder
público y es acudiendo a obtener un máximo de consenso, reconoce uno fáctico y otro
ideal. El consenso fáctico puede ser fácilmente vulnerado con prácticas espurias como
la desigualdad en el acceso a la información, diferencias en las capacidades expositivas,
etc. en el consenso ideal, en cambio, sus agentes son racionales, informados,
imparciales y libres, siguiendo reglas preestablecidas para arribar a sus conclusiones
sobre la base del mejor argumento, para alcanzar la solución más correcta.
28.- En estas vías la administración pública tiene una fortaleza y es que la discusión gira
en torno a casos que el ordenamiento jurídico se encarga de concretar en sus
posibilidades, el punto débil es que, dado el clientelismo político, los agentes
económicos o los grupos de presión al interior de las administraciones públicas no
causaría sorpresa que se intente simular un consenso ideal con lo que es realmente un
consenso fáctico.
29.- La propuesta de atribuir la razonabilidad al mayor grado de consenso posible puede
tener algunas implicaciones violatorias al orden constitucional al tratarse de
administraciones públicas, como por ejemplo fomentar la participación política y
espuria de éstas a efectos de alcanzar, al menos según las circunstancias, un mayor
grado de consenso, en este punto sostenemos que deberíamos cuidar el ejercicio de
demostrar la razonabilidad de un acto administrativo, regresando al análisis de la
coherencia interna de las premisas de su decisión y que en principio deberían estar
consideradas en la motivación, por ello vamos a revisar un punto de relación entre el
tomismo y García de Enterría que nos podría servir al momento de justificar la
razonabilidad de un acto administrativo.
30.- Vigo, en la tradición tomista y siguiendo a los autores como J. Finnis o R. P.
George, advierte que lo racional es un criterio de conformidad de la conducta humana,

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así la actuación humana natural será racional y lo irracional es lo propio de la actuación
humana antinatural, en efecto, para Santo Tomás de Aquino establecer lo moralmente
virtuoso o vicioso no dependía de considerar la naturaleza humana, sino si la conducta
en cuestión es o no razonable:
“…El bien de la virtud humana consiste en el orden de la razón, el cual se mira
principalmente por orden al fin. Por eso las virtudes teológicas, cuyo objeto es el último
fin, son las más excelentes. | Pero, secundariamente, se tiene en cuenta también el orden
que guardan entre sí los medios en función del fin. Esta ordenación consiste
esencialmente en la misma razón que ordena y, por participación, en el apetito ordenado
por medio de la razón…”9
.
31.- Ahora bien, una conducta razonable es aquella que ordena racionalmente las
acciones y emociones, se entiende comúnmente que el orden es lo que le da
racionalidad a la conducta, pero qué nos dice Santo Tomás de Aquino ¿cuál es la razón
de la racionalidad de este orden? Creo que una parte de la respuesta la encontramos en
esta cita:
“…2. La razón se comporta de un modo diferente en las cosas artificiales que en las
morales. En la artificiales, la razón se ordena a un fin particular, que es algo excogitado
por la razón. En las morales, en cambio, la razón se ordena al fin común de toda la vida
humana. …”10
.
32.- Extrapolando la idea del fin común, otro concepto indeterminado pero que lo
podemos concretar apelando al orden jurídico positivo, las razones o premisas de
cualquier razonabilidad de un acto administrativo regresan en esta línea de análisis a la
coherencia interna de sus premisas con lo resuelto en el acto administrativo, partiendo
de aquello que es propio de la razón humana, esto es de una actuación viva y dotada de
un sentido que no sólo sea reconocible para otro ser humano sino que además sus causas
y motivos claramente no contraríen los fines del derecho -esto sustituiría la referencia
del tomista al “fin común de toda la vida humana” lo que para el servidor público le
permitiría concretar cada caso a lo dispuesto en el orden jurídico positivo y
9
Suma teológica - Parte II-IIae - Cuestión 161. La humildad. Artículo 5: ¿Es la humildad la más
importante de las virtudes? Respondo Fuente: http://hjg.com.ar/sumat/c/c161.html#a2 [revisado
23/11/2018]
10
Suma teológica - Parte I-IIae - Cuestión 21 Artículo 2: El acto humano, por ser bueno o malo, ¿tiene
razón de laudable o de culpable? A las objeciones 2. Fuente: http://hjg.com.ar/sumat/b/c21.html
[revisado 23/11/2018]

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especialmente los principios de derecho-, y como exigencias lógico racionales las
premisas de la decisión deberán ser verídicas o comprobables y consistentes con los
términos de la decisión y sus consecuencias, para los últimos dos aspectos ya contamos
con el deber constitucional de motivación11
.
33.- Esta dirección de aliento tomista, coincide plenamente con lo indicado por
Cassagne respecto al principio de razonabilidad12
y lo señalado por García de Enterría
en su discurso para la Universidad de Barcelona en 1962 respecto a las técnicas de
control del poder discrecional, en particular a la tercera técnica de control de las
facultades discrecionales: el control por los principios generales del Derecho:
“La Administración no es un poder soberano, sobre esto hemos de insistir, y por esta
simplísima razón no puede pretender apartar en un caso concreto, utilizando una
potestad discrecional, la exigencia particular y determinada que dimana de un principio
general de derecho operante (dentro de la comunidad que se contempla) en la materia de
que se trate. La Ley que ha otorgado a la Administración tal potestad de obrar no ha
derogado para ella la totalidad del orden jurídico, el cual, con su componente esencial
de los principios generales, sigue vinculando a la Administración”.
Resumen
34.- El COA establece la exigibilidad de justificar la razonabilidad en los actos
administrativos expedidos en el ejercicio de la potestad discrecional y cuando concurren
dos elementos causales: a) situación de emergencia y b) actos administrativos
irregularmente producidos, esto es sin observar el procedimiento administrativo de
formación.
35.- El principio de razonabilidad o proporcionalidad aparece entre los métodos y reglas
de interpretación constitucional, contenido en la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional.
36.- El principio de proporcionalidad, por efecto de fallos del Tribunal Constitucional
alemán, se reconocen tres elementos para establecer su ámbito de aplicación: medida
(de poder público v. gr. Acto administrativo)-sujeto con potestad-desproporción.
11
Constitución de la República del Ecuador art. 76.7.l
12
Ver primer párrafo de la introducción.

15. Gastón Velásquez V.
COMENTARIO SOBRE EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
ECUATORIANO
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37.- El principio de proporcionalidad presenta complejos desafíos en su aplicación:
a) No existe una conceptualización uniforme
b) Los jueces hacen decir al texto constitucional lo que nunca ha dicho
c) No funciona en los casos de empate valorativo
d) Si una medida contiene extremos cualitativamente diversos, se reduce el margen
de aplicación del principio de proporcionalidad
38.- El principio de proporcionalidad presenta dos límites a su eficacia: a) no debería
afectar derechos adquiridos y b) no es factible aplicar el principio por precedentes.
39.- La mejor forma de justificar la razonabilidad de un acto administrativo, es apelar a
un sistema de control por el cual se asegure la no restricción legal a los derechos
fundamentales, lo cual debería estar coordinado también en la motivación del acto
administrativo (en la cual descansa su racionalidad) en función del principio de
legalidad.
40.- Se puede materializar la justificación de la razonabilidad de un acto administrativo,
en sus premisas fundamentales, que estas conforme la decisión resuelta en el acto de
poder público no contraríen los fines (principios) del derecho, que sean verídicas o
comprobables y que sean consistentes con los términos de la decisión y sus
consecuencias fácticas.
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