IMPACTO PACFO.pdf

Evaluación de Impacto del Programa de Complementación Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo
Agosto 2003
Informe Final
Evaluación de Impacto del
Programa de Complementación
Alimentaria para Grupos
de Mayor Riesgo
Instituto Nacional de Salud
Consorcio MAXIMIXE – INSTITUTO CUANTO

- INDICE –
I. INTRODUCCION
El problema de la desnutrición
Respuesta del MINSA al Problema de la Desnutrición
Los programas de apoyo alimentario
El PACFO
II. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
A. Objetivo general
B. Objetivos específicos
III. ASPECTOS METODOLOGICOS DEL ESTUDIO
A. Ámbito del estudio
B. Métodos de recolección de información
C. Instrumentos de recolección de información
D. Organización para el acopio de datos
E. Enfoque metodológico y metodología
1. Evaluación de resultados
2. Evaluación de procesos
3. Evaluación de la gestión
F. Definiciones del estudio
1. Modelo causal de desnutrición para la evaluación
2. Relación entre planificación, monitoreo y evaluación
3. Resultados: impacto y efectos
4. Alimentación complementaria
5. Focalización
G. Selección de sujetos (muestra)
1. Unidad de análisis
2. Criterios de inclusión
3. Criterios de exclusión
4. Cobertura geográfica
5. Niveles de inferencia
6. Unidades de muestreo
7. Marco muestral
8. Diseño muestral
9. Tamaño de la muestra
10. Métodos de selección
11. Submuestreo
H. Plan de análisis de datos
1. Orientación del análisis
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2. Elaboración del plan de tablas
3. Procesamiento de datos
I. Operación de campo
1. Tareas del personal de campo
2. Mecánica para la operación de campo
3. Rutas de trabajo
IV. RESULTADOS DEL ESTUDIO
A. Gestión del PACFO
1. Desarrollo del Producto “Yapita para los Niños”
2. Esquemas de Adquisiciones
3. Proceso de Transferencia del PACFO al PRONAA
4. Gestión administrativa central y local del PACFO
B. Focalización del PACFO
1. Aspectos generales
2. Metodología de Medición de la focalización y las filtraciones
3. Validación de la clasificación socioeconómica de los hogares
4. Resultados de Filtraciones en el PACFO
5. Resultados de Subcobertura en el PACFO
C. Superposición de programas de alimentación
1. Programas y presupuestos
2. Objetivos y población de los programas alimentarios
3. Cobertura espacial de los programas alimentarios
4. Superposición de programas alimentarios
5. Medición de la superposición de programas alimentarios
D. Características de las familias
1. Población según edad y sexo
2. Nivel educativo de las familias
3. Jefatura y tamaño del hogar
4. Estado conyugal
5. Lengua materna
6. Ocupación
E. Características de las madres
1. Edad
2. Nivel educativo
3. Atención en establecimientos de salud
F. Características de las vivienda
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1. Situación y material de las viviendas
2. Servicios básicos
3. Bienes de consumos duraderos
G. Características de los niños beneficiarios
1. Población de niños beneficiarios
2. Población de niños beneficiarios según edad y sexo
3. Causas de morbilidad de los niños beneficiarios
4. Lugar de atención de los niños beneficiarios
5. Inscripción en el Seguro Integral de Salud
6. Cobertura de vacunación en los niños
7. Lactancia y ablactancia en los beneficiarios
8. Prevalencia de anemia
9. Parasitosis intestinal
H. Distribución de la papilla
1. Periodicidad en la recepción de la papilla
I. Promoción, preparación y dinámica del consumo de papilla
1. Promoción y preparación de la papilla
2. Consumo de la papilla
3. Atención del programa de crecimiento y desarrollo
J. Costumbres, actitudes y prácticas de las madres
1. Consumo del calostro
2. Lactancia materna
3. Complementos alimentarios
4. Alimentación, nutrición y salud
5. La papilla como alimento en la dieta tradicional
6.Recepción de la papilla y satisfacción de las beneficiarias por
recibirla
K. Antropometría
1. Estado Nutricional
2. Desnutrición crónica por grupos de edad
3. Desnutrición aguda por grupos de edad
4. Desnutrición global por grupos de edad
5. Mediana del puntaje z score para talla/edad
6. Mediana del puntaje z score para peso/talla
7. Mediana del puntaje z score para peso/edad
8. Tipos de desnutrición por sexo y edad
9. Desnutrición y alimentación complementaria
10. Desnutrición y programas sociales
11. Desnutrición, edad y educación materna
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12. Desnutrición, recepción y duración de la papilla
Análisis estadístico: aproximación al efecto del PACFO
L. Consumo de Alimentos
1. Cobertura de requerimientos calóricos
2. Cobertura energética por grupos de edad y departamento
3. Aporte calórico de la papilla
4. Consumo promedio de nutrientes por grupos de edad
5. Consumo de nutrientes por grupos de edad y departamentos
6. Brecha calórica por departamentos y edad
7. Frecuencia de consumo de papilla por edad y departamento
8. Consumo de la papilla en gramos por edad y departamento
9. Consistencia de preparación de la papilla por edad y departamento
M. Impacto del PACFO sobre la desnutrición
1. Modelo Multivariado Cuasi Experimental
1.1. La desnutrición en evaluación
1.2. Marco teórico
1.3. Métodos alternativos para la evaluación de impacto
1.4. Explorando un modelo econométrico multivariado para
medir el impacto de la desnutrición y la salud de la población
intervenida.
1.5. Indicadores y variables del modelo
1.6. Resultados de los modelos elegidos
2. Estudio caso control
2.1. Semejanzas y diferencias entre las poblaciones estudiadas
2.2. Antropometría
2.3. Análisis de consumo
2.4. Medición de impacto del PACFO con modelo multivariado
experimental
3. Estudio serie de tiempo
3.1. Las evidencias
3.2. Metodología
3.3. Efecto PACFO en la serie de tiempo
V. RESUMEN Y CONCLUSIONES
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ANEXOS
Anexo N° 1: Instrumentos de recolección de datos
Anexo N° 2: Esquema formal del diseño muestral
Anexo N° 3: Examen bromatológico de la papilla
Anexo N° 4: Insumos de la papilla según contratos
Anexo N° 5: Especificación técnicas de la papilla
Anexo N° 6: Resultados de licitación pública y vía bolsa de productos
Anexo N° 7: Aspectos metodológicos de la encuesta de gestión a
establecimientos de salud
Anexo N° 8: Resultados de la encuesta CAP por departamentos
Anexo N° 9: Prueba de normalidad
Anexo N° 10: Bases metodológicas para el análisis estadístico
Anexo N° 11: Pruebas de proporciones y medias
Anexo N° 12: Prueba paramétrica de KRUSKAL-WALLIS
Anexo N° 13: Modelo matemático logístico
Anexo N° 14: Características de la población del estudio caso-control
Anexo N° 15: Determinación de la anemia en la altura

ENCUESTA PACFO 2003
Indicadores Básicos
CARACTERÍSTICAS DE LA FAMILIA
Población por edad y sexo
Menores de 1 año 4.3
Menores de 5 años 26.8
Menores de 15 años 51.1
15 a 64 años 47.4
65 o más años 1.6
Población femenina 50.7
MEF 23.5
Nivel Educativo familiar
(6 años o más)
Sin educación 16.0
Primaria 47.4
Secundaria 25.8
Superior universitario 2.1
Superior no universitario 3.1
Jefatura y tamaño del hogar
Hombres 93.3
Mujeres 6.7
Promedio de miembros 5.4
Estado conyugal
Conviviente 36.2
Casado 33.3
Viudo 2.7
Divorciado 0.2
Separado 2.3
Soltero 25.4
Lengua materna
Castellano 22.2
Quechua 11.6
Aymara 0.4
Castellano + quechua 51.0
Castellano + aymara 3.6
Ocupación
Desempleado 1.2
Su casa 22.7
Estudiante 32.5
Agricultor 24.2
Comerciante 4.1
CARACTERÍSTICAS DE LAS MADRES
Edad
15-19 años 5.9
20-24 años 29.0
25-29 años 24.4
30-34 años 17.8
35-39 años 12.6
40 o más 9.9
Nivel Educativo de las madres
Sin educación 14.5
Primaria 49.4
Secundaria 29.4
Superior universitario 3.9
Superior no universitario 2.5
Ultima atención de salud
Menos de 1 mes 37.8
1-2 meses 16.9
Más de 2 meses 45.3
CPN 35.5
Afiliación al SIS 41.4
VIVIENDA
Propia 74.4
Paredes de adobe 86.7
Pisos de tierra 79.9
Techos de teja 35.0
Techos de calamina 47.9
SERVICIOS BASICOS
Electricidad 56.9
Red sanitaria 17.3
Red de agua 38.8
CARACTERISTICAS DE LOS NIÑOS
Población por edad y sexo
6-11 meses 14.8
Hombres 53.6
Mujeres 46.4

12-23 meses 41.6
Hombres 53.4
Mujeres 46.6
23-36 meses 43.5
Hombres 49.6
Mujeres 50.4
Causas de morbilidad
Se enfermaron 44.2
EDA 43.5
IRA 37.0
Neumonía 3.7
Lugar de atención
Hospital 7.0
Posta de salud 67.2
Médico privado 1.2
Promotor de salud 0.2
Farmacia 1.6
Madre o familiar 8.4
Curandero 0.3
No buscó atención 14.1
Afiliación al SIS 77.6
Cobertura de vacunación
% con BCG 81.4
% con 3 dosis DPT 79.4
% con 3 dosis POLIO 79.4
% contra sarampión 80.5
Ablactancia
A partir de 6 meses 84.4
Antes de 6 meses 4.4
7-8 meses 2.2
9-12 meses 9.2
Prevalencia de anemia
< de 11 gr/dl 61.5
= o > 11 gr/dl 38.5
Prevalencia de parasitosis
Positivo 38.9
Negativo 61.1
DISTRIBUCIÓN DE LA PAPILLA
Periodicidad en la Recepción
Recepción pemanente 76.5
Recepción irregular 23.5
Menor de 1 mes 33.0
2 meses 36.3
3 meses 19.9
Mayor a 3 meses 10.8
Cantidad Recibida
Adecuada 98.7
Inadecuada 1.3
Gratuidad de la Papilla
No pagaron 95.0
PREPARACIÓN Y DINÁMICA
DEL CONSUMO DE PAPILLA
Capacitación
Por personal de salud 83.4
Por promotor de salud 14.5
Por otros 2.1
Saben prepararla 48.4
No saben prepararla 51.6
Dilución
Le agrega más agua 28.6
No le agrega más agua 71.4
Duración de la bolsa
< 10 días 69.4
10 días 22.3
> 10 días 8.3
Inicio de Alimentación
A los 6 meses 67.7
Entre 6 y 12 meses 22.1
Despúes de los 12 meses 10.2
Aceptabilidad
Les gusta 94.5
No les gusta 5.5
Distribución intrafamiliar
Sólo el beneficiario 44.0
La comparten 56.0
Frecuencia de consumo
Niños de 6-11 meses
Saben 47.8
No saben 52.2
Saben 17.3
No saben 82.7
Saben 78.9
No saben 21.1

Edad límite de recibir papilla
Desnutrición global
Saben 78.9
Desnutridos
No saben 21.1
6 - 11 meses 12.2
12 - 23 meses 22.9
ATENCION DEL CRED
24 - 36 meses 20.4
En riesgo
Ultimo control antropométrico
6 - 11 meses 28.2
12 - 23 meses 41.7
< de 1 mes 28.9
24 - 36 meses 41.8
1-3 meses 30.9
4-6 meses 34.4
Por Departamentos
> 6 meses 5.8
Desnutrición crónica
ESTADO NUTRICIONAL
Ancash 38.9
Apurímac 49.7
Resultados Generales
Ayacucho 41.7
Cajamarca 41.0
Cusco 25.4
Desnutridos 38.6
Huancavelica 52.6
En riesgo 35.1
Puno 24.2
Desnutrición aguda
Desnutrición aguda
Desnutridos 2.4
Ancash 2.3
En riesgo 15.4
Apurímac 2.2
Ayacucho 1.5
Cajamarca 2.4
Desnutridos 20.2
Cusco 2.6
En riesgo 39.9
Huancavelica 2.3
Puno 3.1
Por Grupos de Edad
Ancash 26.3
Desnutridos
Apurímac 25.4
6 - 11 meses 23.2
Ayacucho 19.4
12 - 23 meses 41.2
Cajamarca 22.9
24 - 36 meses 41.4
Cusco 15.2
En riesgo
Huancavelica 22.8
6 - 11 meses 33.7
Puno 14.0
12 - 23 meses 41.2
24 - 36 meses 34.9
Desnutrición aguda
Desnutridos
6 - 11 meses 1.7
12 - 23 meses 3.3
24 - 36 meses 1.7
En riesgo
6 - 11 meses 7.9
12 - 23 meses 19.7
24 - 36 meses 13.4

I. INTRODUCCION
El problema de la desnutrición
El estado nutricional es el resultado de la interacción de una amplia gama de
condiciones sociales y económicas, y constituye un indicador muy sensible del nivel
general de desarrollo. En el Perú, a pesar que durante los últimos años se produjeron
mejoras relativas en algunos factores relacionados a la nutrición, éstos aún
condicionan y determinan altas cifras de desnutrición, particularmente entre los niños
de las zonas más pobres del país.
El círculo vicioso malnutrición/infección sigue siendo un problema muy serio; y la
desnutrición endémica crónica, junto a las deficiencias en micronutrientes, constituyen
los problemas nutricionales más graves: malnutrición proteino-energética, trastornos
causados por carencia de yodo, anemia ferropénica y carencia de vitamina A.
La malnutrición proteino-energética incluye una serie de trastornos, caracterizados
principalmente por el retraso del crecimiento, el cual es sólo una manifestación más de
un síndrome de afectación general del desarrollo físico y mental. Este tipo de
desnutrición afecta de modo más grave a los lactantes y niños pequeños, debido a sus
elevadas necesidades energéticas y proteicas, y a su particular vulnerabilidad a las
infecciones. La mayoría de estudios demuestran que el retardo del crecimiento se
produce en los primeros 2-3 años. Una vez presente, permanece de por vida2
.
Entre sus causas se incluyen la ingestión alimentaria insuficiente (en cantidad y
calidad) y las enfermedades infecciosas, que con frecuencia van unidas. No obstante,
las raíces más profundas de este problema se encuentran en la pobreza extrema. En
general, la mayoría de los niños que padecen desnutrición, nacen y se desarrollan en
un ambiente sin higiene y que ofrece muy pocos estímulos psicosociales y educativos.
La carencia de yodo produce el bocio, cretinismo, deficiencia mental y defectos
neuromotores, además de incrementar la tasa de abortos y mortalidad perinatal,
retardo en el crecimiento y maduración infantil comprometiendo la función intelectual.
Algunos de estos daños pueden ser irreversibles si la deficiencia se da en la gestación
y/o en la lactancia. Esta carencia es común en zonas andinas y en la selva del Perú.
La anemia por deficiencia de hierro es un daño nutricional distribuido en el ámbito
nacional. Afecta principalmente a los menores de 2 años y las mujeres gestantes. La
primera causa puede es la deficiencia de hierro; pero también está asociada a la falta
de ácido fólico, vitamina A y B12, así como a infecciones por malaria o parásitos. Entre
los factores determinantes en el caso de los niños, está la inadecuada ingesta de
alimentos como dietas diluidas y una limitada frecuencia de alimentación diaria tanto
en variedad, calidad y cantidad que no incluye alimentos que contienen hierro.
La anemia por deficiencia de hierro tiene profundos efectos negativos sobre la salud y
el desarrollo. En los niños, algunas de las consecuencias funcionales incluyen retraso
en la capacidad cognitiva, retardo en el aprendizaje, problemas en la capacidad
intelectual y de concentración; retardo en el desarrollo psicomotor (problemas de
coordinación, equilibrio, conductas retraídas y vacilantes que reducen su capacidad de
relacionarse con el medio ambiente y conocer su entorno), bajo rendimiento escolar y
reducida actividad física.
2
Mercedes de Onís. Organización Mundial de la Salud. Global Database on Child Growth and Malnutrition.
Doc. WHO/NUT/97. 4. Ginebra: World Health Organization, 1997.

Por último, los efectos de la deficiencia de vitamina A están relacionados a problemas
oculares como la xeroftalmia y ceguera nocturna; y a mayor incidencia de infecciones,
particularmente diarreicas y respiratorias.
Los problemas nutricionales originados por la deficiente ingesta de alimentos de
manera prolongada, son principalmente causados por el bajo poder adquisitivo de la
población que no logra acceder a una suficiente cantidad y calidad de alimentos. A ello
se suman el desconocimiento del valor nutritivo de los alimentos y prácticas
inadecuadas de alimentación, así como repetidos procesos de enfermedades
infecciosas que limitan la utilización de los nutrientes.
Sin embargo, alrededor de esta síntesis de factores condicionantes y determinantes de
la desnutrición, hay una multiplicidad de otros que producen relaciones sinérgicas,
tales como las políticas económicas, las fuentes diversas de ingresos familiares, precios
de los alimentos, gastos en alimentación, producción de alimentos propios a escala
familiar, tamaño de la familia, tenencia de tierra, actitudes culturales, distribución
intrafamiliar de los alimentos, lactancia materna, oferta y utilización de los servicios de
salud y saneamiento, higiene ambiental, etc., lo cual supone enfrentar el problema
desde diversos niveles de intervención debido a la naturaleza compleja del estado
nutricional3
.
Respuesta del Ministerio de Salud al Problema de la
Desnutrición
El Ministerio de Salud (MINSA) ha realizado múltiples esfuerzos para diseñar políticas y
programas dirigidos a superar el problema nutricional en el Perú. Sin embargo, estos
esfuerzos estuvieron limitados por la escasez de recursos, por problemas de diseño
técnico, por la falta de interacción de los diversos programas y de los sectores
involucrados, entre otros aspectos.
Muchos programas estuvieron restringidos al apoyo alimentario, al tratamiento de
enfermedades o deficiencias de micronutrientes, o a la educación nutricional,
priorizando así uno u otro componente, además de realizar intervenciones aisladas
trayendo como consecuencia la inadecuada selección de beneficiarios, duplicación de
acciones, errores en el tipo de alimento ofertado, problemas en la gestión, etc. Su
debilidad en la mayoría de casos fue la falta de continuidad en la capacitación en
nutrición y en el seguimiento al uso de la ración4
.
En el marco de la Reforma de Sector Salud se crearon el Proyecto 2000 y el Proyecto
de Salud y Nutrición Básica, que dentro de sus objetivos de mejora de calidad y
cobertura de la atención en salud, incluyeron el área de nutrición como un aspecto
importante a desarrollar en la atención integral.
En 1997 se crea el Programa Nacional de Prevención de Deficiencias de Micronutrientes
(PREDEMI), a partir del Programa Nacional de Erradicación de Desórdenes por
Deficiencia de Yodo (PRONEDDI), para enfrentar esta problemática5.
.
3
I. Beghin, Miriam Cap y Bruno Dujardin. Guía para Evaluar el Estado de Nutrición, de OMS 1989,
Publicación Científica N° 515. Modelos Hipotéticos Causales de Desnutrición.
4
Ponce R., Stecher A. Programas Alimentarios de Emergencia. Experiencias y Criterios. Convenio FOVIDA-
IDEAS. Lima, Perú. 1990.
5

En 1998 todos los programas de la Dirección General de Salud de las Personas (DGSP),
así como los institutos descentralizados como el Centro Nacional de Alimentación y
Nutrición (CENAN), y otros proyectos especiales del MINSA, establecen las prioridades
programáticas de la malnutrición.
La atención y promoción de la nutrición se enmarca en los Lineamientos de Política en
Salud 1995-2000 del MINSA y en los lineamientos propuestos en el Plan Nacional de
Alimentación y Nutrición 1998- 2000 (PNAN), que plantean disminuir la anemia
nutricional en niños menores de cinco años en situación de extrema pobreza a menos
del 28,5%; y la desnutrición crónica en los menores de 5 años a menos del 18%.
El Plan Nacional de Nutrición y Alimentación propone una intervención integral y
concertada entre el gobierno, el sector privado y la cooperación internacional. Para ello
se plantea la conformación de paquetes básicos de atención que integren aspectos de
Nutrición– alimentación– salud y educación. Este Plan está presidido por Programa
Nacional de Apoyo Alimentario (PRONAA).
El paquete básico de atención integral del PNAM está referido a intervenciones en
inmunizaciones, enfermedad diarreica, infecciones respiratorias, planificación familiar y
salud reproductiva; y programas de alimentación. Los aspectos relacionados con
nutrición y educación nutricional se han desarrollado limitadamente. Los conocimientos
en alimentación-nutrición están muy ligados a programas de complementación
alimentaria y se han restringido a la forma de uso de los productos que se otorgan sin
incidir en la utilización y combinación con otros productos disponibles en el hogar.
Actualmente existe la Secretaría Técnica de Políticas Alimentaria y Nutricional (STPAN),
para coordinar, concertar y articular esfuerzos para enfrentar el problema de la
desnutrición y la anemia como parte del Plan Nacional de Nutrición y Alimentación.
Por último, cabe destacar la estrategia planteada por el PSNB6
, integrada a las
acciones de salud pública para el menor de 2 años y la gestante, a través del control
periódico y normado del crecimiento y desarrollo para el niño y del control prenatal de
la gestante. Este Proyecto ha identificado una serie de problemas relacionados a los
programas de nutrición y las estrategias correspondientes para superarlos.
Como es evidente, el sector salud no cuenta con los recursos, ni la capacidad operativa
ni técnica para actuar sobre la dimensión de seguridad alimentaria directamente, por lo
que es indispensable actuar en coordinación con otros sectores.
Los Programas de Apoyo Alimentario
Durante los últimos quince años los grandes programas de ayuda alimentaria en el
Perú, a excepción del PACFO, estuvieron sustentados en donaciones provenientes de
agencias internacionales. Entre los organismos bilaterales más importantes destaca la
Agencia Internacional de Desarrollo de Estados Unidos (USAID), y entre los
multinacionales, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Comunidad Económica
Europea (CEE); otros países que brindaron su apoyo con alimentos, aunque en menor
escala, fueron los Países Bajos, Canadá, República Federal Alemana y Argentina7
.
6
Proyecto Salud y Nutrición Básica. Pagina www.minsa.gob/psnb
7

Estas donaciones de alimentos fueron canalizadas a través de entidades
gubernamentales y de Organismos No Gubernamentales de Desarrollo (ONG).
Inicialmente, los alimentos procedentes del PMA y de la CEE, fueron distribuidos por el
Ministerio de Agricultura. Sin embargo, a partir de 1990 el PMA brinda su ayuda a
través de la ONG CARITAS-Perú, mientras que la CEE mantiene una relación directa
con el gobierno.
La USAID canalizó su ayuda principalmente por medio de cuatro ONG: CARITAS-Perú,
Agencia Adventista de Ayuda al Desarrollo (ADRA), CARE-Perú y el desaparecido
Servicio Evangélico Peruano de Ayuda Social (SEPAS); por el lado gubernamental, lo
hizo a través del Ministerio de Salud. La USAID ha sido el mayor contribuyente en el
apoyo de alimentos al país: en el período 1991-1995, su aporte representó alrededor
del 72% del total de la ayuda internacional en alimentos (645.3 millones de dólares).
Desde 1991 hasta 1993, hubo una tendencia creciente en la donación de alimentos, sin
embargo, a partir de ese año, comienza a disminuir progresivamente. En esta etapa,
las ONG establecen acuerdos con el Instituto Nacional de Salud (INS) del Ministerio de
Salud, para que una de sus dependencias, el Centro Nacional de Alimentación y
Nutrición (CENAN) lleve a cabo los programas de nutrición8
. Otras organizaciones
también han contribuido con alimentos, ayuda técnica y financiera para mejorar el
estado nutricional de la población más pobre del Perú, como la ONG PRISMA, la
Organización Panamericana de Salud (OPS) y UNICEF.
Desde 1992, la mayor parte de donaciones de alimentos provenientes de las agencias
internacionales, otorgadas directamente al gobierno, han sido administradas por el
Programa Nacional de Apoyo Alimentario (PRONAA).
Este panorama sucinto sobre las agencias internacionales donadoras de alimentos y su
relación con las instituciones peruanas, permite apreciar la diversidad de los
contribuyentes y los canales a través de los cuales se ha realizado el reparto de
alimentos.
Cabe destacar que la mayor parte de estas donaciones han sido otorgadas al usuario
final por medio de una variedad de programas de alimentación y nutrición, cada uno
de los cuales ha estado sujeto a políticas, estrategias y aspectos operativos distintos.
Los Programas de Alimentación y Nutrición han servido para paliar la escasez de
recursos alimentarios de los más pobres, sin embargo, pocas veces lograron evitar la
desnutrición de los grupos objetivo, no sólo debido a su multicausalidad, sino que con
frecuencia se cometieron errores de diseño y estrategia, además de haber sido
politizados en diversos períodos, generalmente por las autoridades locales de los
gobiernos de turno.
Por otro lado, ha habido muchos programas que paradójicamente terminaron
perjudicando a los niños más pobres, pues las familias reasignaron el gasto familiar,
reduciendo la ingesta de alimentos de los niños beneficiarios aumentando así los
niveles de desnutrición.
8
Entre 1991-1995 el Ministerio de Salud puso en marcha tres programas de alimentación complementaria:
Programa de Apoyo Nutricional para Familias de Alto Riesgo (PANFAR) ejecutado por la ONG PRISMA, donde
los beneficiarios fueron mujeres embarazadas, infantes y niños pre-escolares; Programa de Desarrollo
Integral con Apoyo de Alimentos (PRODIA II), a cargo de la ONG CARE y PRONAA, orientado a los usuarios
de Comedores Populares; y Programa de Apoyo Nutricional Materno Infantil (PAMI), llevado a cabo por el
PRONAA, el Ministerio de Educación y el CENAN, dirigido a mujeres embarazadas, infantes y niños pre-
escolares.

Existe abundante información internacional acerca de los riesgos de no contar con un
diseño cuidadoso de los programas sociales que incorporen la reacción de las familias a
la ayuda que se les otorga. Al respecto, ha sido frecuente encontrar en el campo a
comunidades que han rechazado el tipo de alimentos donados por ser foráneos y no
estar acostumbrados a su consumo; o debido a los prejuicios generados sobre la
existencia de sustancias esterilizantes en su contenido. En estos casos, los alimentos
donados terminaron siendo vendidos o alimentando a los animales.
Otro aspecto que con mucha frecuencia se ha presentado es la falta de consideración
de los aspectos culturales de la población respecto a la distribución de los alimentos al
interior de la familia. Es común además, que en algunas comunidades campesinas se
priorice la atención de los niños mayores en desmedro de las niñas y de los hijos
menores, por razones basadas en creencias particulares relacionadas al valor de la
vida. Este y otros aspectos que recaen en el campo antropológico, han sido muchas
veces subestimados u obviados trayendo como consecuencia limitaciones en el diseño
y aplicación de programas de nutrición.
En resumen, la información disponible respecto la evaluación de los programas de
alimentación y nutrición sugiere que, con escasas excepciones, no han logrado cumplir
sus objetivos.
El PACFO
En este contexto conviene ubicar al Programa de Complementación Alimentaria para
Grupos en Mayor Riesgo (PACFO), debido a que en su diseño e implementación ha
tomado en cuenta los aspectos restrictivos señalados en los párrafos anteriores. Por lo
tanto, se pretende situar en un plano distinto al de otros programas similares, al haber
considerado experiencias anteriores de aciertos y errores.
El PACFO se inicia en el año 1994 bajo la dirección del INS, en el marco del Programa
de Mejora del Gasto Social Básico, priorizando los departamentos con mayor depresión
económica y alta prevalencia de desnutrición crónica, siendo los departamentos de
Ayacucho, Apurimac, Cusco, Huancavelica y Puno los seleccionados para su ejecución.
En el año 2001 se incorpora al departamento de Ancash, donde el INS y FONCODES
desde 1995 venían desarrollando un programa similar al PACFO; y en el 2002 se inicia
en Cajamarca. Actualmente, el PACFO es ejecutado por el CENAN.
El objetivo del PACFO es contribuir a mejorar el estado nutricional de los niños de 6 a
36 meses de edad que habitan en los departamentos más pobres del país, a través de
la atención integral de salud, la cual incluye: entrega de un alimento de alta calidad
nutricional, la papilla o yapita, que cubre el 30% de los requerimientos diarios de
energía, proteínas y grasas, el 60% de vitaminas y minerales, a excepción de hierro,
vitamina A y Vitamina C que deben ser cubiertas al 100%; educación alimentario
nutricional; orientación sobre prácticas de higiene; vigilancia nutricional; y facilitación
del acceso a los servicios de salud (inmunizaciones, prevención, control y atención de
daños a la salud, etc.). La familia con la olla familiar debe aportar el 70% de
requerimientos calóricos y el 40 % de micronutrientes.
En 1997, la Contraloría General de la República realizó una Auditoría de Gestión al
PACFO cuyos resultados revelaron limitaciones en el cumplimiento de su objetivo
central, es decir, mejorar el estado nutricional y prevenir la desnutrición crónica en los
niños menores de 3 años.

Los niveles de desnutrición global y crónica, se explicaron por el elevado porcentaje de
dilución de la papilla, la incorrecta distribución intrafamiliar, la alta prevalencia de
diarrea, y la falta de conocimientos de las madres sobre alimentación y nutrición
infantil. Sin embargo, hubo logros: el porcentaje de desnutrición global para 1997 en
el trapecio andino fue de 24.5% en el grupo de 6 a 36 meses, mientras que, según
ENDES 96, la desnutrición global en esta misma área y grupo de edad fue de 33.7%.
Es decir, hubo una velocidad de disminución de la desnutrición global de 9.2% al año.
Asimismo, PACFO 97 encontró 48.5% de desnutrición crónica y ENDES 96, 78.3%
indicando una tendencia general decreciente de desnutrición (29.8%).
Se comprobó que el 29.3% de madres agregaban una mayor cantidad de agua de la
recomendada en la preparación de la papilla con el fin de que alcanzara para todos sus
hijos, impidiendo así que el niño objetivo recibiera un alimento que cubriera sus
demandas nutricionales; en el 58% de hogares donde había más de un niño menor de
cinco años, la madre se veía obligada a repartir la papilla entre ellos; la disminución de
la capacidad inmunológica relacionada a la desnutrición y el descuido de las madres en
la preparación de los alimentos (asociado a la falta de saneamiento básico),
condicionaba la presencia de enfermedades diarreicas en un 30% de niños.
Se constató que la capacitación a las madres sobre alimentación y nutrición,
presentaba serias dificultades en la metodología de enseñanza, por lo que muchas de
ellas (37.5%) tenían un deficiente conocimiento en la preparación de la papilla, uso de
alimentos complementarios, higiene en su preparación y cuidados durante la
enfermedad de sus hijos. El 94.5% de encuestados recibieron la papilla oportunamente
en la cantidad estipulada9
.
En conclusión, los resultados de esa evaluación indicaron la necesidad de reforzar los
mecanismos operativos relacionados con la capacitación y distribución intrafamiliar del
alimento, a fin de mejorar los efectos esperados del Programa en la mejora del estado
nutricional de los niños; además, los datos obtenidos y los procedimientos de control
llevados a cabo, determinaron que a pesar de las limitaciones encontradas en algunos
procesos, hubieron importantes logros debidos a la intervención del PACFO en el
período 1996-1997.
Durante el año 2002, se han establecido los siguientes lineamientos de política y
objetivos para el PACFO: potenciar la capacitación en aspectos de nutrición y
alimentación; Integrar al beneficiario a la red de atención integral de salud; optimizar
el acceso y uso de los programas y del seguro integral de salud; fortalecer el control
de calidad de alimentos del programa; y brindar un alimento inocuo y de alta calidad
nutricional específico para niños de 06 a 36 meses en las zonas de mayor pobreza y
riesgo nutricional del país.
Para el desarrollo de PACFO se cuenta con los siguientes componentes: logística
alimentaria; supervisión; control de calidad de los alimentos; capacitación en
alimentación, nutrición, gestión e inspección; atención integral de salud; y evaluación
de impacto. Estos componentes están bajo responsabilidad del INS, CENAN,
Direcciones Regionales de Salud y la Red de Establecimientos de Salud de los
departamentos donde se ejecuta el Programa.
9
Informe de Contraloría General de La República 1997 – Reuniones Técnicas CGR –INS.

Es necesario determinar el impacto del PACFO para establecer su viabilidad en esta
etapa en que será trasferido al PRONAA, considerando que se destinan importantes
recursos provenientes del Tesoro Público para su ejecución, más aún, teniendo en
cuenta que la gran mayoría de programas sociales presentan problemas en su diseño y
en los sistemas de monitoreo – supervisión y evaluación de impacto, por lo que
siempre existe el riesgo de no lograr sus objetivos. En todo caso, resulta importante
identificar las limitaciones y aciertos para alimentar a los equipos gerenciales con
información relevante para mejorar su desempeño.
La finalidad de la evaluación de impacto del PACFO es contar con información
analizada que contribuya a la toma de decisiones relacionadas a la continuidad del
programa en su diseño actual o realizar los cambios necesarios para lograr sus
objetivos.

II. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
A. Objetivo General
Evaluar el Programa de Complementación Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo
(PACFO) incluyendo los niveles de ejecución y gestión del Programa en el ámbito
regional o local; sus resultados en el estado nutricional y de salud de los niños de 6 a
36 meses de edad identificando los cambios atribuibles al programa en el consumo
alimentario y en el acceso a los servicios de salud.
B. Objetivos Específicos
1. Evaluar los resultados, los procesos y la gestión del PACFO:
Los resultados a través de los siguientes indicadores:
o Indicadores Antropométricos (peso talla, talla edad, peso edad)
o Indicadores Bioquímicos (niveles de hemoglobina y prevalencia de anemia)
o Cantidad Promedio y Calidad Nutricional de la ración consumido.
o Aporte Nutricional de la ración consumida en la ingesta dietaria del niño.
o Dilución intrafamiliar de la ración.
o Morbilidad por enfermedades diarreicas e infecciones respiratorias agudas.
o Cobertura de inmunizaciones, control de crecimiento y desarrollo, uso de los
servicios de salud incluyendo el Seguro Integral de Salud.
Los procesos a través de los siguientes indicadores:
o Porcentaje de raciones distribuidas con relación a lo programado.
o Porcentaje de insumos locales y regionales en la elaboración de raciones.
o Aceptabilidad de la ración entregada.
o Porcentaje de promotores capacitados por el Programa que se desempeñan
adecuadamente en las acciones del Programa.
o Porcentaje de madres de beneficiarios, con conocimientos, actitudes y
prácticas, adecuadas en relación a la salud y nutrición de sus hijos.
o Nivel de satisfacción de las madres usuarias del programa.
La gestión considerando los siguientes aspectos:
o Sistematización de los cambios realizados al programa y su evolución:
modalidad de adquisición de alimentos, proceso de transferencia al PRONAA.
o Identificación de barreras en la implementación del Programa.
o Evaluación de la gestión administrativa, central, regional y local.
o Evaluación de la focalización, filtración y superposición con otros programas.
2. Describir las tendencias en el estado nutricional de los niños de 6 a 36 meses en
los ámbitos del PACFO y aplicar modelos predictivos que permitan inferir su aporte.
3. Identificar los cambios en el estado nutricional y de salud atribuibles al PACFO
mediante estudio descriptivo multivariado, estudio serie de tiempo y caso control.

III. ASPECTOS METODOLOGICOS DEL ESTUDIO
Este informe se ha basado en diversas fuentes de información: datos provenientes
directamente de las madres de los niños beneficiarios (encuesta); registros de las
actividades y documentos de gestión del PACFO; conversaciones con funcionarios y
trabajadores del Programa a nivel central y local; y publicaciones oficiales del Instituto
Nacional de Estadística e Informática (INEI).
A. Ámbito del estudio
El estudio abarca los siete departamentos donde se implementa el PACFO, teniendo
como referencia la población usuaria del mismo, como se muestra en la Tabla N° 1:
TABLA Nº 1:
AMBITO DEL ESTUDIO
DEPARTAMENTO POBLACION USUARIA
Ancash (incluido Huanuco) 42,263
Apurímac 29,853
Ayacucho 47,195
Cajamarca 82,752
Cusco 68,274
Huancavelica 35,340
Puno 59,055
TOTAL 364,732
B. Métodos de recolección de información
Para recoger los datos durante la visita de campo, se diseñaron y utilizaron un
conjunto de cuestionarios, que permitieron procesar las principales variables del
estudio. Se realizaron entrevistas a los funcionarios PACFO a nivel central y a los
encargados de los establecimientos de salud (centros y puestos) a nivel local; se
revisaron diversos registros relacionados a los beneficiarios, reparto de papilla,
almacenes, y otros relativos a la gestión. Además, se consideró la información de
fuentes secundarias sobre indicadores antropométricos para comparación.
C. Instrumentos de recolección de información
Los instrumentos utilizados para recoger las variables del estudio se enumeran a
continuación (Anexo N° 1):
1. Encuesta PACFO (incluye información sobre hogares, mediciones de salud y datos
antropométricos, y datos acerca de conocimientos, actitudes y prácticas sobre
alimentación, nutrición y salud).
2. Encuesta de consumo familiar
3. Fichas de acopio de información sobre evaluación de la gestión y focalización
(costos operativos, conservación del producto, volumen de distribución y
financiamiento, beneficiarios 1994-2002, población objetivo 1994-2002, metas de
cobertura 1994-2002).

D. Organización para el acopio de datos
La organización para recoger datos fue basada en los siguientes aspectos:
1. Instalación y funcionamiento del equipo responsable del acopio y centralización de
los datos para su posterior procesamiento y análisis.
2. Capacitación a los encuestadores y los entrevistadores para la encuesta PACFO.
3. Capacitación y estandarización de encargados de la encuesta de consumo
4. Capacitación y estandarización de encargados de las mediciones antropométricas.
5. Validación de instrumentos en una prueba piloto.
E. Enfoque metodológico y metodología
1. Evaluación de resultados
Para evaluar los resultados (efectos e impacto) del PACFO se desarrollaron tres tipos
de estudio:
o Estudio descriptivo con análisis multivariado.
o Estudio de serie de tiempo
o Estudio caso control
Estudio descriptivo con análisis multivariado
Este estudio permite disponer de información del estado actual del cumplimiento de
objetivos o de logro de resultados del PACFO. En este estudio el estado nutricional y de
salud constituyen las variables dependientes y la utilización del complemento PACFO
(papilla), la distribución del complemento, la dieta principal del niño, la capacitación de
las madres y la capacitación y participación de promotores de salud constituyen las
variables independientes.
En el Diagrama N° 1, se muestran las variables del estudio, y en la Tabla N° 2, la
manera como fueron operacionalizadas.
DIAGRAMA Nº 1
VARIABLES DE ESTUDIO
Promotores
itadores
Capac
Dis
Com
entario
tribución
plemento
Alim PACFO
Educa n Alimentaria
y en S
M
ció
alud de las
adres
Ut
Co
ilización de
mplemento
PACFO
Acc
S
eso
ervicios
de Salud
a
Estado
Nutricional
Estad
Salud
o de
Variables
Dependientes
Variables
Independientes

TABLA N° 2
O NALIZACIÓN DE VA IA
PERACIO R BLES
RESULTADOS PACFO
EFECTOS IMPACTO
VARIABLES INDICADORES VARIABLES INDICADORES
Acceso a
se
o de morbilidad
o Cobertura de
inmunizaciones
o ra de
Cobertu
Tasa
control de crecimiento y
desarrollo
por EDA
Situación de
rvicios de
o
salud
sal o Utilización del
ud
SIS
o Utilización de
servicios de salud
Tasa de morbilidad
por IRA
Aporte
nutricional
PACFO
Estado
o % niños con
retardo del crecimient
o Cantidad o (TE)
o % niños con
desnutrición global (PE)
o % niños con
promedio de ración
consumida
o Calidad
nutricional de ración*
o % del aporte
energético de ración PACFO
en dieta diaria niño
nutricional desnutrición aguda (PT)
o % niños con
anemia nutricional**
o % niños con
avitaminosis A
* Se realizó el análisis bromatológico de la (papilla).
** Para la determinación de hemoglobina se utilizó el HemoCue.
Se identificaron asociacio ivas entre las variables
independientes y dependientes, para lo cual se utilizó el análisis multivariado, el cual
posee la propiedad de poder enfrentar a diferentes variables o factores independientes,
juntas, (asociadas o no a covariables) con una o más variables dependientes.
Estudio de series de tiempo
nes estadísticamente significat
Existiendo la dificultad de no disponer de un momento cero (o diagnóstico basal) del
estado nutric o l
análisis de serie de tiempo información secundaria correspondiente a los mismos
departamentos de los estudios disponibles y las ENDESS 1996 y 2000 y del estudio
ional de salud de los usuarios del PACFO, se utilizó para efect de
actual que permitió obtener información del último trimestre del 2002 (Diagrama N° 2)
DIAGRAMA Nº 2
ESTUDIO DE SERIE DE TIEMPO
Donde “O” es la observación o medición y “X” la intervención evaluada.

Este estudio combina la inform ediante el estudio descriptivo
con la información secundaria de otras fuent s.
Las conclu inciden las
poblacione roximación de
resultados atribuibles al PACFO en el estado nutricional. Con la información obtenida,
ación primaria obtenida m
e
siones de este estudio son referenciales porque no siempre co
s en estudio, pero su realización permite tener una ap
se analizó mediante modelo predictivo cuál hubiera sido la evolución del estado
nutricional sin la presencia del PACFO, identificándose la brecha atribuible al programa.
Estudio caso control
tudio caso control para explorar mejor los
fectos atribuibles al PACFO.
El estudio anterior se complementó con un es
e
DIAGRAMA Nº 3
VARIABLES DE ESTUDIO
Donde “O” es la observación o medición y “X” la intervención evaluada
y “R” la asignación aleatoria de los grupos de estudio comparables.
El grupo experimental y el grupo de control se seleccionaron entre la población de
niños de 6 a 36 meses en una zona con similares niveles de pobreza y donde hay y no
hay usuarios del PACFO. Las técnicas e instrumentos a utilizarse son las mismas que
para el estudio descriptivo con análisis multivariado.
2. Evaluación de procesos
Los procesos de trabajo en el PACFO están orientados a lograr que el complemento
alimentario llegue con oportunidad a los usuarios, así como facilitar el acceso de sus
usuarios a los servicios de salud. La evaluación de proceso trat de identificar los
principales problemas en su desarrollo, como figura en el Diagrama N° 4 y Tabla N° 3.
OPERACIONA VARIABLES
a
DIAGRAMA Nº 4
LIZACIÓN DE
Promotores
Capacitadores
Distribución
Comp
Alimentar
lemento
io PACFO
Educació
y en Sa
n m
Ma es
Ali entaria
lud de las
dr
Utilización de
Complemento
PACFO
Acceso a
de Salud
Servicios

LES DE PROCESO
TABLA Nº 3
OPERACIONALIZACIÓN DE VARIAB
PROCESOS
VARIABLES INDICADORES
Distribución de raciones o % de raciones distribuidas sobre programadas
Insumos locales o % de insumos locales y regionales en raciones
Aceptación de raciones o % de madres que aceptan ración
o % promotores capacitados
Capacitación promotores
o % promotores capacitados con trabajo PACFO
CAP de madres
o % de madres capacitadas
o % madres con CAP modificado
Satisfacción de usuarios o % de madres satisfechas con PACFO
. Evaluación de la gestión
3
A continuación se describen los argumentos metodológicos para abordar el tema de la
isiciones
gestión, según los objetivos específicos propuestos:
Sistematización de los esquemas de adqu
e describen y califican los procesos inmersos en cada modalidad de adquisición o
ontratación del Programa, de acuerdo a las normas vigentes (Ley 26850 y su
glamento: Contrataciones y Adquisiciones del Estado), que establecen
rocedimientos y requisitos para dar la buena pro de una adquisición o contratación.
Para demostrar si el proceso, los productos y los resultados de las adquisiciones y
adquisiciones del PACFO muestran un correcta y eficiente gestión, se tomaron en
cuenta los siguientes criterios de evaluación: transparencia en la información a todos
los postores; eficiencia en el manejo logístico; y proporción de éxito de diferentes
modalidades de adquisición.
Se establecieron un conjunto de indicadores de gestión para cada criterio de
calificación. El esquema metodológico se grafica en la Tabla N° 4.
Las fuentes de información fueron las siguientes:
1. Información documentaria oficial de los procesos de adquisiciones.
2. Estadística de los movimientos de inventarios a nivel central y local.
3. Visitas de campo a establecimientos de salud.
4. Entrevista a funcionarios y beneficiarios.
S
c
re
p

TABLA Nº 4
ESQUEMA METODOLÓGICO DE LA EVALUACIÓN DE LAS DIFERENTES MODALIDADES DE
ADQUISICIONES DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN COMPLEMENTARIA
MODALIDADES DE
ADQUISICIÓN
CRITERIOS DE
CALIFICACIÓN
EFICIENTE REGULAR INEFICIENTE
Indicadores de
Proceso
Indicadores de
Producto
Modalidad 1
Indicadores de
Resultado
Indicadores de
Proceso
Indicadores de
Producto
Modalidad 2
Indicadores de
Resultado
Evaluación de las características y grado de avance del proceso de
transferencia del PACFO al PRONAA
Para medir el grado de avance de la transferencia del Programa de Alimentación
Complementaria al PRONAA se establecieron los siguientes criterios de evaluación:
recursos y ámbito de la transferencia; cronograma de la transferencia; indicadores de
resultado de la transferencia. El esquema metodológico se presenta en la Tabla N° 5.
TABLA Nº 5
ESQUEMA METODOLÓGICO DE LA EVALUACIÓN DEL GRADO DE AVANCE DE LA
TRANFERENCIA DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN COMPLEMENTARIA AL PRONAA
TRANSFERENCIA
CRITERIOS DE
CALIFICACIÓN
Definición Operativa del
ámbito de transferencia
Cumplimiento del
programa de
transferencia
Recursos sujetos a
transferencia
Indicadores de
Resultado de la
transferencia
1. Reuniones de coordinación (actas, oficios y otros relacionados).
2. Entrevista con miembros de las comisiones de transferencias.
Evaluación de la gestión administrativa Central y Local del PACFO
A cada nivel del CENAN se ha establecido funciones, recayendo las funciones de conducción
y supervisión al nivel central y de control en el ámbito regional. El ámbito local es
básicamente ejecutor de planes, programas y directivas.

Los criterios de calificación para la evaluación de este aspecto fueron los siguientes:
calificación de los recursos humanos e infraestructura; costos administrativos del
programa; financiamiento y flujos financieros; y cumplimiento de normas de control
internos y directivas del CENAN.
El esquema metodológico se presenta en la Tabla N° 6.
1. Información oficial sobre programación y ejecución presupuestal.
2. Información sobre calificación de funcionarios a nivel central y local.
3. Entrevista con miembros de las comisiones de transferencias.
TABLA Nº 6
ESQUEMA METODOLOGICO PARA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN CENTRAL,
REGIONAL Y LOCAL
UNIDAD DE
EVALUACIÓN
CRITERIOS DE
CALIFICACIÓN
Recursos humanos e
infraestructura
Costos
administrativos
Financiamiento
Nivel Central
Nivel Local
Cumplimiento de
normas
Identificación de las barreras en la implementación del Programa
Alcanzar las metas y el logro de los objetivos está limitado por un conjunto de factores
que pueden estar bajo control o fuera de control, por lo que interesa detectar los
principales factores bajo control que han limitado o facilitado la implementación del
programa y sobre los cuales se pueden hacer cambios para potenciarlos. Los criterios
de calificación han sido los siguientes: identificación y determinación de la población
objetivo; mecanismos de captación de beneficiarios; y aspectos económicos y
culturales de la cobertura. El esquema metodológico se presenta en la Tabla N° 7.
TABLA Nº 7
IDENTIFICACIÓN DE BARRERAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA
UNIDAD DE
EVALUACIÓN
CRITERIOS DE
CALIFICACIÓN
MUY
RESTRICTIVAS
POCO
RESTRICTIVAS
NO RESTRICT.
Población Objetivo
Mecanismos de
captación
Nivel Central
Nivel Local Restricciones
económicas y
culturales.
1. Información oficial sobre talleres de evaluación anual del Programa.
2. Entrevista con funcionarios locales.

Evaluación de la Focalización: filtración y subcobertura
Para evaluar la focalización fueron tomados en cuenta tres criterios: eficiencia en la
focalización; filtraciones y costos administrativos. Un método es eficiente en
focalización si permite minimizar la subcobertura de la población objetivo (Error Tipo
I), que es la probabilidad de excluir a los individuos que debieran estar incluidos en el
programa.
Las filtraciones están relacionadas a la participación en el programa de la población no
objetivo (Error Tipo II), se mide como la probabilidad de incluir gente que debiera ser
excluida.
La focalización y la reducción de las filtraciones tienen tras de sí costos administrativos
que permiten lograrlos. Normalmente el logro de mayor cobertura trae consigo mayor
filtración de gente que debiera ser excluida, por lo tanto, existe un trade-off entre el
costo de la filtración y el costo administrativo de controlarlo (Tabla N° 8).
Para el caso del PACFO, se ha medido el nivel de pobreza individual de una muestra
representativa de beneficiarios, con el propósito de evaluar el grado de filtraciones del
programa.
De la experiencia internacional se ha podidos constatar que hay un limitado número de
variables que discriminan adecuadamente los niveles de pobreza. En la Tabla N° 8, se
presenta un conjunto de variables utilizado por los sistemas de identificación de
beneficiarios en Chile, Colombia y Perú.
En el caso del PACFO se ha recogido la ficha utilizada por el Seguro Integral de Salud
del Ministerio de Salud. La determinación de elegibilidad de un individuo depende de la
cantidad de puntos que se atribuye a su familia. Se estableció límites críticos para
asociarlos a las categorías socioeconómicas utilizadas por cada sistema.
Superposición con otros programas.
Los programas de apoyo a la nutrición infantil son diversos, como por ejemplo, los
comedores populares, el programa “Vaso de Leche” y el Programa de Alimentación
Complementaria entre otros que hacen que varias instituciones públicas e incluso
instituciones privadas y ONG’s tengan el mismo objetivo.

TABLA Nº 8
VARIABLES UTILIZADAS POR EL CAS, SISBEN Y SIU(*)
PARA CALIFICACIÓN DE POSTULANTES EN ZONAS RURALES
MÓDULO VARIABLES DESCRIPCIÓN - ALTERNATIVAS CAS SISBEN SIU
Pared
Material predominante en las
paredes de las vivienda
X X X
Piso
Materiales predominantes en los
pisos de la vivienda
X X X
Techo
Materiales predominantes en el
techo de la vivienda
X X X
Tipo de alumbrado de la vivienda
(principal)
X
Disponibilidad de agua X X
Disponibilidad de Servicios
Higiénicos
X X
Servicios
Recojo de basura X
Vivienda
Hacinamiento Índice de hacinamiento X X X
Combustible
Tipo de combustible para cocinar
(principal)
X
Tiene TV Color X X
Tenencia de refrigerador X X
Artefactos
Tenencia de calefacción X X
Años Estudio Jefe Familia (o del
que más gana)
X
Educación
Estudio promedio de personas de
12 años ó más
X
Ocupación
Categoría Ocupacional más alta de
la pareja
X
Casa Propiedad de la residencia X
Ingreso de la Familiar per cápita X X
Ingresos Ratio ingreso per cápita versus
ingreso mínimo
X
Activos
SEGURO
Tiene seguridad social y tamaño de
la empresa
X
Número total de miembros en el
hogar
X
Número de miembros menores de
4 años
X X
Demográfico Miembros
Número de miembros menores de
de 5 a 14 años
X X
Fuente: GRADE (1999), Velez, Castaño y Deutsch (1998), y Ministerio de Planificación
y Cooperación-Chile (2000)
(*) Comités de Asistencia Social-CAS – Chile. Sistema de Selección de Beneficiarios
para Programas Sociales - SISBEN – Colombia. Sistema de Identificación de Usuarios –
SIU - Perú

El problema, sin embargo, no es que el objetivo sea común, sino que los medios y las
metas sean semejantes y recaigan sobre la misma población en tiempo y lugar, todo lo que
configura un desperdicio de recursos cuando se duplican esfuerzos. En ese sentido, en la
presente evaluación se ha buscado explorar los diferentes programas desarrollados
relacionados al apoyo nutricional de niños entre 6 meses y 3 años en las zonas de
intervención del PACFO. Se ha medido: el monto de recursos estimados de duplicación de
gastos; las metas de cobertura con población duplicada; y las metas de cobertura y
subcobertura de los diferentes programas.
1. Información financiera oficial del Programa de Alimentación Complementaria.
2. Informes sobre los diferentes programas de apoyo nutricional a niños.
F. Definiciones del estudio
A continuación se describen los siguientes conceptos básicos propuestos para el
desarrollo del estudio:
o Modelo causal de desnutrición para la evaluación
o Relación entre planificación, monitoreo y evaluación
o Resultados: impacto y efectos
o Alimentación complementaria (papilla)
o Focalización
1. Modelo causal de desnutrición para la evaluación
Una evaluación válida es el fundamento a partir del cual pueden elaborarse y/o
rediseñarse las intervenciones y los programas para mejorar el estado nutricional. Esta
evaluación debe orientarse por un modelo causal que explique el estado nutricional y
de salud, sus principales determinantes y la contribución de los programas
alimentarios y nutricionales. En el análisis del estado nutricional se pueden
identificar10
:
Factores causales inmediatos: se relacionan principalmente en el individuo por la
interacción entre la ingestión inadecuada de alimentos y las enfermedades, que tiende
a crear un círculo vicioso, ya que cuando el niño es desnutrido, la resistencia a las
enfermedades disminuye y al contraer una enfermedad su desnutrición empeora.
Factores causales subyacentes, relacionados a su vez con:
o Atención inadecuada a mujeres y niños:
- Desnutrición materna durante la gestación.
- Bajo peso al nacer.
- Inadecuada inmunización.
- Baja prevalencia de lactancia materna exclusiva.
- Introducción precoz e inadecuada de alimentación complementaria.
- Alimentación inadecuada durante los episodios de diarrea.
- Baja calidad de los alimentos en micro nutrientes.
- Escasa cobertura de los Servicios de Salud Materno Infantil.
10
Determinantes del estado de salud y nutrición de niños menores de 5 años en situación de pobreza,
Paraguay el 2000/01. Marta Cristina Sanabria, MSc.

o Inseguridad alimentaria en el hogar:
- Inadecuada producción de alimentos para el autoconsumo,
- Inadecuado acceso a los alimentos, falta de programas comunitarios de
seguridad alimentaria
o Escasez de servicios sanitarios y falta de acceso a agua potable, preparación de
alimentos en condiciones no higiénicas.
Factores causales básicos: producidos por una débil estructura económica y política,
falta de inversión en programas de educación, salud y nutrición, inadecuada educación,
falta de recursos humanos capacitados para ejercer liderazgo y una gerencia moderna
que contemple la participación comunitaria.
La importancia de un modelo causal radica en que proporciona una visión global del
estado nutricional y sus determinantes, y ayuda en la elección de los datos, facilitando
su análisis e interpretación.
El modelo causal propuesto se ha construido asumiendo el estado nutricional como
variable dependiente y a partir de allí desagregar analíticamente los factores que
pueden tener un rol causal (Diagrama N° 5).
El esquema básico parte de asumir que el estado nutricional de los niños de 6 a 36
meses está determinado por el consumo de alimentos y de su utilización biológica. Las
medidas antropométricas se utilizan como indicadores de resultados que reflejan el
resultado final de todos los factores que repercuten en la situación nutricional.
El modelo causal en la presente evaluación, incluye los factores directamente
vinculados a la intervención y referencialmente las condiciones sociosanitarias, ya que
se parte del presupuesto que éstas son comunes a los departamentos estudiados,
seleccionados en base a su situación de pobreza comparable o similar.
El consumo de alimentos de los niños de 6 a 36 meses está determinado o influenciado
por el consumo de alimentos de la familia, la distribución de alimentos al interior de la
familia, los que a su vez dependen de la compra de alimentos y de las donaciones
(complemento alimentario).
La utilización biológica de los alimentos depende de la calidad del alimento ingerido
(energías y proteínas) el que está determinado por los conocimientos, actitudes y
prácticas de las madres para combinar adecuadamente los alimentos. Asimismo la
utilización biológica depende del estado de salud, aunque este último factor se
considera causa y efecto del déficit del estado nutricional. El estado de salud depende
adicionalmente a las condiciones de pobreza (situación social y sanitariamente
vulnerable) del acceso a los servicios de salud.

DIAGRAMA Nº 5
MODELO CAUSAL PARA LA EVALUACIÓN DEL PACFO
Estado
Nutricional
Estado
de Salud
Consumo de Utilización Biológica
Alimentos de Alimentos
Consumo de Distribución de Combinación
Alimentos
Familiar
Alimentos en
Familia
de Alimentos
(calidad)
Utilización de
Complemento
PACFO
Distribución
Complemento
Alimentario PACFO
Educación
Alimentaria y en
Salud de Madres
Acceso a
Servicios
de Salud
Promotores
Capacitadores
Gestión PACFO
Pobreza
(Situación Social y
Sanitaria Vulnerable)
Compra
de
Alimentos
GESTION
PROCESO
RESULTADOS
. Relación entre planificación, monitoreo y evaluación
el monitoreo y la evaluación, que se ha
esarrollado, se presenta en Diagrama N° 6.
2
La relación sistémica entre la planificación,
d
DIAGRAMA N° 6
RELACIÓN SISTÉMICA ENTRE EVALUACIÓN, MONITOREO Y SUPERVISIÓN
Diagnóstico Retroalimentación
Productos /Metas
de Ejecución /
Actividades
Planificación
Insumos
Objetivos / Metas
de Impacto
Impacto
Monitoreo
Evaluación
Avance
Instrumentos Indicadores
Reportes Informes
De Monitoreo y evaluación de impacto de proyectos de desarrollo. Pait, S y Flit, S.

3. Resultados: impacto y efectos
En la evaluación de resultados es importante diferenciar efectos de impacto. Los
efectos se refieren a aquellos resultados directamente atribuibles al PACFO; mientras
que el impacto está relacionado con los resultados a los cuales el PACFO contribuye.
El impacto se ha medido a través de la mejora del estado nutricional y de salud de los
niños entre 6 y 36 meses, que no sólo depende de los alimentos complementarios; los
efectos se han medido a través del aporte nutricional (en cantidad y calidad) de la
ración distribuida por el PACFO.
4. Alimentación complementaria (papilla)
El objetivo central del PACFO, el contribuir a mejorar el estado nutricional de los niños
de los niños beneficiarios. Es decir, no basta
on que el aparato logístico entregue la papilla periódica y oportunamente, que las
orrectamente, que sepan combinar los alimentos para obtener el
rico asimilable, ni que los niños tengan facilidad para atenderse
de una
e los factores que tienen mayores posibilidades de variar
ca, individual y autoselección. La
es la focalización geográfica,
asada en que los pobres están a menudo concentrados en algunas zonas; siempre
breza en zonas más ricas y algunos hogares en buena
mente pobres. En general, mientras más
de 6 a 36 meses de edad. Este objetivo se pretende alcanzar a través del aporte de un
alimento complementario altamente nutritivo, de la capacitación de las madres en
alimentación y nutrición y de la atención integral de salud.
Si las estrategias del PACFO fueran llevadas a cabo de manera idónea, aun así no
garantizarían el buen estado nutricional
c
madres la preparen c
ayor contenido caló
m
en los establecimientos de salud, si la comida principal de los niños contiene menos del
70% de sus requerimientos diarios de energía. Es por eso que, medir las calorías que
aporta la comida principal de estos niños se hace indispensable para establecer su
importancia en la dieta. Cualquier niño cuya comida principal aporte menos del 70% de
sus demandas calóricas estará en riesgo de desnutrición o será desnutrido, ya que la
papilla sólo aporta el 30%.
Como se sabe, la desnutrición es el resultado de un extenso conjunto de factores,
muchos de los cuales son comunes en las zonas pobres del país; se pueden asumir
como comunes, por las pocas diferencias que existen, el nivel de ingresos de las
familias campesinas condicionado por el escaso desarrollo del agro y los bajos precios
de los productos agrícolas, el deficiente saneamiento ambiental que es motivo
alta prevalencia de enfermedades diarreicas, bajo nivel educativo, aspectos culturales,
lactancia materna, etc.
Para medir los aportes del PACFO al estado nutricional de los niños beneficiaros, se ha
estudiado la asociación entr
tales como aporte calórico en la comida principal, preparación adecuada de la papilla,
dilución intrafamiliar de la papilla, educación de la madre en alimentación y nutrición,
prevalencia de enfermedades respiratorias y digestivas, aporte de otros alimentos
donados y acceso a servicios de salud,
5. Focalización
Los principales tipos de focalización son tres: categóri
aplicación más frecuente de focalización categórica
b
existen algunos islotes de po
ituación económica en zonas general
s
pequeña es la unidad geográfica utilizada, más correcta es la focalización, pero esto
obviamente implica mayor costo.

La Focalización Individual consiste en verificar si un individuo presenta los atributos
que lo califiquen como parte de la población objetivo. Algunos criterios utilizados para
erificar los atributos del individuos son el test de sus recursos económicos (means
de focalización Prueba de Recursos Económicos (Means test) consiste en
erificar el nivel de sus recursos verdaderos del candidato. Por lo general, este método
l método de focalización Prueba de Recursos Económicos Representativos (Proxy
individuales o familiares del postulante, su vivienda y
ente correlacionadas con el nivel de bienestar del
. Selección de sujetos (muestra)
. Unidad de análisis
bito del Programa durante el año 2002; ademá, se consideran
tras unidades de análisis para la evaluación de procesos, tales como proveedores,
eficiario, establecimiento de salud, entre otras.
los hogares como unidades muestrales, permitiendo
n de diferentes unidades de análisis, y
uentren registrados en las listas de beneficiarios del
uientes 7 departamentos en el año 2002 o antes:
ncia de Huanuco), Ayacucho, Cusco,
o que en el momento
e la encuesta han pasado los 36 meses de edad; niños que no se figuran en los
dominio geográfico de inferencia de la presente
vestigación.
v
testing) y los de los recursos económicos representativos (proxy means test).
El método
v
es más recomendable para países desarrollados que a países en desarrollo por los
problemas de información .
E
Means Test) se basa en atributos
us activos, las que están altam
s
postulante. Además, de ser necesario el costo de verificación es sustantivamente más
baja que para el test de recursos económicos, por lo que, puede ser implementado
antes o después de implementado el programa.
G
1
Es el niño de 6 a 36 meses, beneficiario del PACFO, residente en alguno de los
departamentos del ám
o
ración alimenticia, madre de ben
Cabe señalar que como las unidades de análisis deben ser investigadas desde
diferentes perspectivas y con variados instrumentos, ello exige muestras de diferente
magnitud.
El esquema general considerar a
e manera directa e indirecta la ubicació
d
posteriormente la selección de una sub muestra para realizar la encuesta de consumo.
2. Criterios de inclusión
Niños de 6 a 36 meses que se enc
ACFO, en cualquiera de los sig
P
Apurimac, Ancash (incluyendo una provi
ajamarca, Huancavelica y Puno.
C
3. Criterios de exclusión
Niños que se encuentran registrados en las listas del PACFO, per
d
registros del PACFO.
4. Cobertura geográfica
El Programa de Complementación Alimentaría, para el presente año, atendió a 7
departamentos considerados de mayor riesgo. A los efectos del diseño muestral cada
uno de ellos constituirá un
in

5. Niveles de inferencia
Son los ámbitos para los cuales se calcularán las estimaciones muestrales. Los
departamentos que tendrán esta categoría son Ancash (incluyendo una provincia de
uanuco), Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica y Puno.
H
6. Unidades de muestreo
Unidades Primarias de Muestreo (UPM):
Serán denominadas así, los distritos geo – políticos del país donde se aplica el
Programa y que conforman los dominios establecidos. Desde el punto de vista muestral
se considera que el dominio (departamento) esta formado por un conjunto de
:
conglomerados (distritos), con una clara delimitación geográfica.
Unidades Secundarias de Muestreo (USM)
ideran a los establecimientos de salud adscritos al Programa,
on prescindencia del nivel operativo que los caracterice.
En esta categoría se cons
c
Cada UPM se visualiza como un conjunto de USM´s con límites de influencia
perfectamente identificables.
Unidades Terciarias de Muestreo (UTM):
Forman esta categoría los hogares particulares cuya vivienda se ubica en el ámbito de
influencia de una USM y se encuentre inscrito y participando del PACFO.
Se dispuso de un listado completo y actualizado de los hogares para satisfacer
las condiciones establecidas para las USM´s seleccionadas.
Unidades Cuaternarias de Muestreo (UCM):
Son los infantes de 6 a 36 meses de edad, que residen en un hogar inscrito y
participante (que por lo menos una vez durante el 2002 hayan recibido la ración) del
Programa de Complementación Alimentaría.
En cada hogar seleccionado se entrevistaron a las madres de todos los infantes que
cumplieron con los criterios de inclusión.
7. Marco muestral
Constituido por el listado de las Unidades de Muestreo, con sus correspondientes
características, para las diferentes etapas consideradas en el diseño. Su finalidad ha
sido facilitar la individualización y ubicación de dichas unidades.
El marco muestral está basado en el listado actualizado de los niños beneficiarios.

8. Diseño muestral
La presente investigación ha empleado una muestra probabilística, multietápica e
independiente en cada dominio de estudio.
Se dice probabilística en tanto aplica y respeta las reglas de selección aleatoria.
Se denomina multietápica debido a la selección en cascada de diferentes unidades de
muestreo en cada etapa del diseño. La selección independiente garantiza manejar
eficientemente los niveles de confiabilidad deseados y los errores máximos permitidos.
En todas las etapas la selección ha sido será sistemática, en algunos casos con
probabilidad proporcional al tamaño y en otros con ordenación según las dimensiones
de la unidad. Todo ello para lograr que la muestra sea autoponderada, para todos los
niveles de inferencia.
La gran ventaja de la muestra autoponderada es que, para computar promedios,
porcentajes e índices, se puede tratar a los datos de la muestra de la misma forma que
si procedieran de un censo.
9. Tamaño de la muestra
Para la determinación de la cantidad de unidades de muestreo a seleccionar, y frente a
la carencia de investigaciones estrictamente equivalentes, se han utilizado los
estimados de encuestas nacionales y otras realizadas en ámbitos similares al presente
estudio. Se analizaron diferentes escenarios, dentro de las exigencias de los términos
de referencia, y para dos variantes fundamentales: la de características cualitativas y
las cuantitativas.
Lógicamente las características cualitativas son menos exigentes y por tanto se verán
beneficiadas en cuanto a la precisión a obtener.
Respecto de las cuantitativas y en términos generales, las cifras finales fueron
calculadas suponiendo que el máximo error permitido en las estimaciones debería ser
10% y el nivel de confianza el 95 %.
Para la ejecución de los cálculos se ha considerado las siguientes formulas matemático
– probabilísticas:
T * CV
X = [ ------------- ]
E
n = X * X * EfD
Donde los símbolos representan lo siguiente:
T = Coeficiente de la Normal asociado al 95 % de confianza
CV = Coeficiente de Variación del puntaje z para peso / talla
E = Error máximo permitido en las estimaciones
X = Calculo intermedio
EfD= Efecto del diseño, originado en el empleo de conglomerados
n = Tamaño de muestra (expresado en número de beneficiarios)

Las fórmulas anteriores fueron refinadas para considerar los efectos de la no respuesta
que se presenta en la conducción de la mayoría de encuestas, así como para
expresarlas en términos de hogares beneficiados. Los resultados finales de los hogares
y beneficiarios entrevistados se presentan en la Tabla N° 9.
TABLA Nº 9
TAMAÑO DE MUESTRA POR DEPARTAMENTOS
DEPARTAMENTO
TOTAL
BENEFICIARIOS
BENEFICIARIOS A
SELECCIONAR
HOGARES A
ENTREVISTAR
Ancash 44,497 263 245
Apurímac 29,853 471 457
Ayacucho 47,195 403 371
Cajamarca 87,752 256 240
Cusco 68,274 469 442
Huancavelica 35,340 476 462
Puno 59,055 527 503
10. Métodos de Selección
Se iniciaron efectuando una selección sistemática de distritos dentro de cada nivel de
inferencia, aplicando la técnica PPT, es decir con probabilidad proporcional al tamaño
(numero de beneficiarios) en el distrito. Para asegurar mayor representatividad se
realizó una ordenación de los distritos, según a la provincia a la que pertenecen.
Se continuó, dentro de cada distrito elegido, con la selección sistemática de
establecimientos de salud, previa ordenación por tamaño, lo cual implicó
intrínsicamente una estratificación que aporta precisión.
El paso siguiente fue la aplicación de un procedimiento de selección de hogares que
permitió cubrir la cuota señalada.
En cada hogar seleccionado se entrevistó (medidas antropométricas, indicadores
bioquímicos, y otros) a todos los infantes de entre 6 y 36 meses de edad. El hogar
también permitió obtener la muestra de madres a ser entrevistadas, es decir valorar el
nivel de conocimiento, actitudes y practicas en relación a la salud y nutrición de sus
hijos, entre otros.
En los establecimiento de salud, se realizaron las observaciones relativas a las raciones
distribuidas respecto de las programadas y otros procesos.
Finalmente la muestra de hogares sirvió para obtener la sub muestra en la cual se
aplicó la encuesta de consumo.
11. Sub Muestreo
La encuesta de consumo, demandó la ejecución de por lo menos 44 encuestas por
dominio, es decir que en total sumaron 410 entrevistas, que por su extensión y
delicadeza, fueron realizadas con precisión.
La distribución de la sub muestra por dominios se revela en la Tabla N° 10.

TABLA Nº 10
SUB MUESTRA POR DEPARTAMENTOS
DEPARTAMENTO
HOGARES A
ENTREVISTAR
SUB MUESTRA
Ancash 245 62
Apurímac 457 58
Ayacucho 371 65
Cajamarca 240 60
Cusco 442 61
Huancavelica 462 60
Puno 503 44
En el Anexo N° 2 se presenta el esquema formal del diseño muestral.
H. Plan de análisis de datos
1. Orientación del análisis
El análisis se organizó en función a las interrogantes que quiere responder la
evaluación: ¿se han cumplido los resultados planteados por el PACFO? ¿cuánto de la
mejora en el estado nutricional puede ser atribuido al PACFO? ¿cómo se desarrollaron
los procesos de trabajo? ¿cuáles fueron sus principales problemas? ¿cómo se desarrolló
la gestión? ¿cuáles fueron sus principales problemas?.
2. Elaboración del plan de tablas
Se procedió a elaborar un plan de cuadros que respondieron a los objetivos de la
investigación.
3. Procesamiento de datos
Se utilizaron los paquetes estadísticos SPSS para la construcción de la base de datos y
para el análisis multivariado y las inferencias estadísticas; el epi info para procesar los
datos antropométricos; y un software específico para procesar los datos de la encuesta
de consumo.
I. Operación de campo
Se constituyeron 21 equipos de trabajo de campo. Cada equipo o ruta de trabajo fue
conformada por un conjunto de distritos colindantes o lo más cercano posible, lo que
permitió optimizar el desplazamiento del equipo, tratando de minimizar los tiempos de
desplazamiento. Así mismo permitió hacer uso adecuado de las carreteras o vías de
comunicación del departamento.
Dada la magnitud de la carga de trabajo y a la dispersión de los distritos
seleccionados, el trabajo de campo tuvo una duración de 30 días calendarios.

1. Tareas del personal de campo:
Las tareas fueron divididas de la siguiente manera:
Encuestadora:
- Encuesta a hogares a beneficiarios.
- Medición Antropométrica a niños menores de 3 años
- Aplicación del test de hemoglobina y Yodo.
- Mantener su equipo limpio y en buen estado.
Supervisora:
- Coordinación con el establecimiento de salud.
- Obtención del listado de beneficiarios.
- Selección de la muestra
- Evaluación e los establecimientos de salud.
- Encuesta de consumo.
- Supervisión de mediciones y test.
- Supervisión y control de Equipos.
2. Mecánica para la operación de campo:
- El equipo de campo se constituyó en su primer distrito de trabajo y
coordinó con el establecimiento de salud, la obtención del listado de beneficiarios.
Se seleccionaron al azar entre 6 y 10 hogares; el supervisor coordinó y averiguó la
ubicación de los 4 establecimientos, donde realizaron la misma coordinación arriba
mencionada.
- El supervisor evaluó la información PACFO disponible en el establecimiento
de salud.
- Los encuestadores visitaron los hogares seleccionados donde explicaron el
motivo de su visita y luego de aceptada la entrevista, aplicaron el cuestionario. Al
terminar el cuestionario, realizaron las mediciones antropométricas en los niños
menores de 3 años y el test de hemoglobina y yodo.
- El supervisor realizó la encuesta de consumo en uno de los hogares
beneficiarios que fueron seleccionados y entrevistados por su equipo.
- Estos 4 pasos arriba mencionados se realizaron para cada distrito
seleccionado.
- El material llegado a la sede central (Lima) fue inventariado y entregado a
la unidad de Critica – Codificación, la cual asignó los códigos o claves numéricas a
la información preparándola para el ingreso de datos.
3. Rutas de trabajo
De acuerdo al planteamiento establecido se consideraron las rutas de trabajo que se
presentan en la Tabla N° 11:

TABLA Nº 11
RUTAS DE TRABAJO DE CAMPO
DEPARTAMENTO
N°
ENCUESTAS
N°
DISTRITOS
N° DE EST.
DE SALUD
PERSONAL
NECESARIO
SUP ENC
Ancash 233 12 60 1 4
Apurímac I 227 6 30 1 4
Apurímac II 227 6 30 1 4
Ayacucho I 168 7 35 1 4
Ayacucho II 167 5 25 1 2
Cajamarca 185 12 60 1 4
Cusco I 212 7 35 1 4
Cusco II 212 5 25 1 4
Huancavelica I 227 6 30 1 4
Huancavelica II 228 6 30 1 4
Puno I 310 7 35 1 4
Puno II 309 5 25 1 4
TOTAL 2708 84 420 12 46

IV. RESULTADOS DEL ESTUDIO
A. Gestión del PACFO
La evaluación de la gestión del PACFO tiene el propósito de extraer lecciones que permitan
mejorar el acceso de la población beneficiaria a la papilla. Para este fin, se ha dividido esta
sección en cuatro temas: desarrollo del producto; procesos de adquisiciones; proceso de
transferencia del PACFO al PRONAA; y, estructura organizativa para responder a la misión
del Programa.
1. Desarrollo del Producto “Yapita para los Niños” (papilla)
Uno de los principales logros del PACFO es haber desarrollado un producto, la papilla
“yapita para los niños”, con características especiales para hacer frente al reto de la
disminución de la desnutrición crónica en el país. Este producto, a pesar de ser
complementario, proporciona el 30% de los macro-nutrientes totales (proteínas, grasas y
carbohidratos) y el 60% de los micro-nutrientes totales (vitaminas y minerales) requeridos
por los niños entre 6 y 36 meses, tal como se puede observar en el Diagrama N° 7.
DIAGRAMA Nº 7
REQUERIMIENTOS NUTRICIONALES DE LOS NIÑOS BENEFICIARIOS
Y ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE LA PAPILLA
REQUERIMIENTOS NUTRICIONALES
EN NIÑOS DE 6 A 36 MESES
ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE LA
PAPILLA “YAPITA” (*)
CALORÍAS 1200 Calorías por día CALORÍAS 360-415 Calorías por día
MACRONUTRIENTES:
- Proteínas : 12 al 15% de las calorías
- Grasas : 25 al 35% de las calorías
- Carbohidratos: 63 al 50% de las calorías
MICRONUTRIENTES:
- Vitamina A : 400 ug. RE
- Vitamina C : 40.0 mg
.- Tiamina : 0.7 mg.
- Riboflavina : 0.5 mg.
- Niacina : 9.0 mg. NE
- Vitamina B6 : 1.0 mg.
- Ácido Fólico : 50.0 ug
- Vitamina B12: 0.7 ug.
- Calcio : 800.0 mg.
- Fósforo : 800.0 mg.
- Magnesio : 80.0 mg.
- Hierro : 10.0 mg.
- Zinc : 10.0 mg.
- Yodo : 70.0 ug.
Fuente: RDA 1989
FAO/OMS 1985
MACRONUTRIENTES:
- Proteínas : 12 al 15% de las calorías
- Grasas : 25 al 35% de las calorías
- Carbohidratos: 63 al 50% de las calorías
MICRONUTRIENTES:
- Vitamina A : 400 ug. RE
- Vitamina E : 4.0 mg
- Vitamina D : 6.0 mcg
- Vitamina C : 100.0 mg
.- Tiamina : 0.5 mg.
- Riboflavina : 0.5 mg.
- Niacina : 5.0 mg. NE
- Vitamina B6 : 0.6 mg.
- Ácido Fólico : 30.0 ug
- Vitamina B12: 0.5 ug.
- Calcio : 450.0 mg.
- Fósforo : 300.0 mg.
- Magnesio : 50.0 mg.
- Hierro : 6.0 mg.
- Zinc : 6.0 mg.
- Yodo : 45.0 ug.
- Fluor : 0.226 mg.
- Acid.linoleico: 333 mg/100Kcal
(*) por ración diaria de 90 grs.

La cantidad de energía que proporciona 90 gramos de la “yapita”, supera al mejor producto
comercial similar disponible en el mercado (Gráfico N° 1). Si la comparación se hiciera
sobre unidades de energía por dinero invertido, las diferencias serían aún mayores.
GRAFICO Nº 1
COBERTURA DE REQUERIMIENTOS DE ENERGIA DE
DIFERENTES PAPILLAS
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
GERBER
2nd
FOOD
GERBER
1st
FOOD
GERBER
3rd
FOOD
CEREVITA
NESTUM
ARROZ
NESTUM
MAIZ
NESTUM
3
CEREAL
NESTUM
AVENA
CERELAC
MANZANA
CERELAC
CHOCOLATE
CERELAC
TRIGO
"YAPITA
PARA
LOS
NIÑOS"
COBERTURA
DE
ENERGIA
Si la comparación se hace sobre la cantidad de micronutrientes, 90 gramos de “yapita”
ofrecen el 100% de requerimientos de vitamina A; mientras que el producto comercial más
cercano (“Cerevita Nestlé”) aporta sólo el 79.2%. La “Yapita” aporta el 75% de los
requerimientos de calcio, contra el producto comercial más cercano (“Cerelac Manzana”)
que proporciona sólo el 72% de los requerimientos de este mineral; aporta el 100% de
requerimientos de hierro contra “Cerelac Nestlé” que aporta el 67.5%. Finalmente aporta el
60% de Zinc, Yodo, Magnesio y Fluor, los cuales generalmente no son reportados por las
papillas comerciales.
El producto “Yapita”, es una papilla en polvo de reconstitución instantánea y homogénea
con agua tibia11
, es decir, no requiere preparación adicional alguna, ni adición de ningún
otro ingrediente, que se adapta a la capacidad gástrica y fisiológica del niño. Para su
elaboración se utiliza harina de cereales, harina de leguminosas, leche u otra proteína de
origen animal, debiendo ser enriquecida con micro nutrientes (vitaminas y minerales). Está
libre de sustancias no permitidas por la reglamentación sanitaria nacional e internacional,
tales como sustancias artificiales (saborizantes, colorantes y antioxidantes) y no contiene
sal, cacao ni derivados. Asimismo, el PACFO que en la formulación de la papilla, las
empresas proveedoras utilicen cultivos andinos y nacionales en una proporción no menor al
50% de participación en la fórmula.
Se ha verificado en las plantas productoras del proceso de Licitación Pública N° 01-2002
que las formulaciones de producto declaradas por las empresas como declaración jurada
son las mismas que son utilizadas en los procesos productivos, verificándose además en las
11
Se recomienda mezclar una medida de 90 gramos en 270 a 300 ml de agua tibia, previamente
hervida, como ración diaria.

referidas que los insumos de origen nativo local o nacional ocupan porcentaje significativo,
como se puede apreciar en las líneas siguientes: Cajamarca IV, Ayacucho II y III, y Cusco
IV, donde el 30% de los insumos de la papilla son locales, el 40% importados, y el 30%
restante, mixtos. Para el caso de Cajamarca I, II y III, Apurimac I, Puno I, III y IV, y Cusco
II y III, el 54% son insumos nacionales y el 46% importados; y para Ayacucho I y
Huancavelica III, los insumos nacionales representan el 75% del producto y sólo el 25%
son importados. En el caso de Huancavelica I y II, y Ancash II y III, se incorporan insumos
regionales, constituyendo éstos el 20% del producto; el 40% son nacionales y el otro 40%,
importados.
Esta variedad de proporciones de alimentos nacionales e importados, no afecta la
composición nutricional del producto, más bien contribuye a dinamizar las economías y
tecnologías regionales, tomando en cuenta productos originarios de la zona, facilitando su
obtención y rebajando costos. Significamos que la Ley nacional que rige estas
composiciones de uso se cumplen a satisfacción.
Con el transcurso de los años, el PACFO ha incorporado como parte estandarizada del
producto, un conjunto de elementos de control de calidad, de empaque y de distribución
que le han permitido reducir costos y responder a las necesidades nutricionales, culturales
y sociales de los niños beneficiados. El diseño integral de desarrollo del producto ha seguido
la lógica que se grafica en el Diagrama N° 8.
DIAGRAMA Nº 8
DISEÑO INTEGRAL DE DESARROLLO DE LA PAPILLA
REQUERIMIENTOS
NUTRICIONALES
DENSIDAD
ENERGETICA
ACEPTABILIDAD
CONTROL FISICO
QUÍMICO
MICROBIOLOGICO
CALIDAD DE LA
PROTEINA Y
BIODISPONIBILIDAD
ALIMENTO
INSTANTÁNEO
INFANTIL
FACIL
ALMACENAMIENTO
TRANSPORTE Y
DISTRIBUCION
DISEÑO DEL
ALIMENTO
INFANTIL:
PAPILLA
Fuente: PACFO
Con el propósito de garantizar el control de calidad del producto, el empaque adecuado y la
distribución oportuna, cualquiera sea el proceso de adquisición, el INS fiscaliza que los
proveedores elegidos cumplan estrictamente con las especificaciones técnicas y estándares

mínimos señalados en las bases de la convocatoria. Por ejemplo, en los procesos de
adquisiciones vía Licitación Pública, los contratos incluyen las siguientes cláusulas:
CLAUSULA TERCERA. “El INSTITUTO conviene en contratar los servicios del
SUMINISTRANTE para la producción, embolsado, empaque, despacho, transporte,
distribución, carga, descarga y almacenamiento y todo acto necesario para cumplir con
entregar oportunamente un producto de calidad con las mismas especificaciones de la
fórmula ganadora otorgada en la buena pro …. Constituye asimismo objeto del presente
contrato perfeccionar el sistema de aseguramiento de la calidad (HACCP)….”
CLAUSULA CUARTA. “…. La supervisión de la producción y de la calidad del producto
terminado será realizada por el INSTITUTO, el cual emitirá la correspondiente conformidad
a cada lote muestreado y supervisado por él ……. Los certificados requeridos en las Bases
de la Adjudicación deberán efectuarse de acuerdo al Plan de Supervisión y Control de la
producción del alimento; por lo cual el SUMINISTRANTE conviene en entregar al
INSTITUTO al inicio del servicio, los planes de PRODUCCION, FUMIGACION,
DESRATIZACION, ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD y cuanto correspondan….”
CLAUSULA SEXTA. “…En caso de ocurrir efectos nocivos en la población beneficiaria
posterior a la ingesta del alimento entregado, el INSTITUTO o la Autoridad de Salud en la
Subregión, están facultados a suspender e inmovilizar la distribución del alimento y a
requerir inmediatamente los análisis pertinentes para precisar las causas, estudiando el
alimento ingerido y la población afectada. De establecerse que los efectos nocivos se han
producido como consecuencia de la ingesta del producto, el SUMINISTRANTE se obliga en
reponer (recoger y sustituir) los lotes de alimento que se encuentren en todo y cada uno de
los establecimientos involucrados; asimismo se compromete a asumir todos los gastos que
ocasione esta reposición, incluidos los de supervisión, análisis y tratamientos u otros…”
El control de calidad ha sido cumplido por el PACFO a cabalidad siguiendo los
procedimientos, lo que ha garantizado que el producto a adquirirse reúna las características
de calidad deseadas. De igual modo, en el caso de las adquisiciones vía Bolsa de Productos
de Lima, se establecen exigencia de calidad vía certificaciones expedidas por entidades
acreditadas en INDECOPI y registradas en la Bolsa de Productos de Lima, señalándose de
manera explícita que tales certificaciones son de responsabilidad civil y/o penal y/o
administrativa del postor y del certificador, entre éstas se exige:
- Informe y/o certificado de antioxidantes fenólicos
- Informe y/o certificado del índice de peróxidos
- Informe y/o certificado microbiológico
- Informe y/o certificado físico químico
- Informe y/o certificado de Gelatinización
- Informe y/o certificado de control radioactivo
- Informe y/o certificado de análisis de lactosa
- Informe y/o certificado de análisis de aflatoxina
- Informe y/o certificado de análisis de saponinas
- Informe y/o certificado de cómputo químico
- Informe y/o certificado de verificación de peso de las bolsas
- Informe y/o certificado de inocuidad
- Informe y/o certificado de conformidad de formulación del producto
- Informe y/o certificado de capacidad real y de laboratorio de control de calidad
- Informe y/o certificado de inspección del sistema de control de calidad
- Informe y/o certificado de inspección higiénico sanitario
Además se solicita otros documentos tales como:

- Autorización Sanitaria o Registro Sanitario
- Certificado de fumigación, desinfección, desinfectación y desratización
- Resolución Directoral de Habilitación sanitaria del Establecimiento donde se procesan los
productos alimentarios.
El detalle de cada una de las fases del control de la calidad del producto papilla pueden ser
resumidos en el Diagrama N° 9. En él se destacan dos fases, una referida al control de los
insumos que ingresarán a la fase de producción y otra, respecto a la supervisión de las
especificaciones técnicas del producto final.
DIAGRAMA Nº 9
FASES DE CONTROL DE CALIDAD DE LA PAPILLA
Control de Procesos
Control
de
Insumos
Formulación
Parámetros
de
Proceso
Monitoreo
de
Puntos
Críticos
de
Control
Supervisión
-
Análiss
de
Insumos
(Planta)
Envasado
Almacenaje
Certificado de
Conformidad
Muestreo del
Lote de Producto
Análisis
Evaluación de
la Conformidad
Garantiza que el Lote a
despacharse es conforme
Supervisión y Verificación en la
distribución através de todos los
Est. de Salud
Control Preventivo
Verificación
FASES DEL CONTROL DE LA
CALIDAD DE LA PAPILLA
Garantiza Lotes Conformes
Permite tomar acciones correctivas
Control de Procesos
Control
de
Insumos
Formulación
Parámetros
de
Proceso
Monitoreo
de
Puntos
Críticos
de
Control
Supervisión
-
Análiss
de
Insumos
(Planta)
Envasado
Almacenaje
Certificado de
Conformidad
Muestreo del
Lote de Producto
Análisis
Evaluación de
la Conformidad
Garantiza que el Lote a
despacharse es conforme
Supervisión y Verificación en la
distribución através de todos los
Est. de Salud
Control Preventivo
Verificación
Garantiza Lotes Conformes
Permite tomar acciones correctivas
En suma, cualquiera sea el proceso de adquisición del producto, el PACFO ha desarrollado
claramente un conjunto de estándares y procedimientos de control que garantizan la
calidad de un producto altamente nutritivo, el cumplimiento de las normas de empaque
para mantener inalterable las propiedades del producto y ha establecido los compromisos
logísticos con los proveedores a fin de que el producto llegue oportunamente a los puntos
de distribución local, los establecimientos de salud.
En el Anexo N° 5 se muestra las exigencias para la compra con calidad de la vía bolsa de
productos.
2. Esquemas de adquisiciones
El PACFO desde 1994 ha utilizado básicamente las licitaciones públicas a nivel nacional para
proveerse de la papilla, sin embargo, durante el año 2002 inició la compra vía “Bolsa de
Productos”, periodo en el que ocurrió también la transferencia de los programa de
complementación alimentaria al PRONAA, entre ellos el PACFO. Dado que no existe mucha
experiencia de adquisiciones en Bolsa, la evaluación de ambas modalidades de
adquisiciones tiene como propósito extraer lecciones con respecto a procesos logísticos
(transparencia de información y equidad de oportunidad entre postores) y a precios
obtenidos, proceso de selección de proveedores, así como de resultado (en precios, tiempo

y número de proveedores) que contribuyan a mejorar la eficiencia en la gestión y
cobertura del programa.
Para que la comparación entre ambas modalidades de compra sea equitativa se utilizará el
2002 como año de referencia. Esto es, la Licitación Pública Nacional Nº 001-2002-OPD/INS,
autorizada al PACFO por Resolución Jefatural Nº 273-2002-J-OPD/INS y la adquisición vía
Bolsa de Productos facultado por el Decreto de Urgencia Nº 093-2001 (que autoriza a
entidades de la Administración Pública a adquirir productos agrícolas mediante la Bolsa de
Productos de Lima).
INDICADORES DE PROCESO: PROCESO LOGISTICO
1. Transparencia de la Información
Uno de los criterios para que un proceso de compra sea calificado como transparente, es
que todos los potenciales proveedores posean la misma información, más o menos al
mismo tiempo. En el caso de las adquisiciones vía Licitación Pública existen dos
mecanismos que garantizan la transparencia de la información. En primer lugar, el Art. N°
13 del T.U.O. de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, establece como
requisito obligatorio que toda convocatoria sea publicada, en el diario oficial El Peruano, y
en al menos un diario de circulación nacional o local. Este mecanismo proporciona la misma
información de partida de un proceso de adquisiciones a todos los eventuales proveedores.
En segundo lugar, las Bases del concurso y las Bases Integradas garantizan que todos los
proveedores accedan a la misma información en los plazos señalados por la misma
convocatoria.
En el caso de las adquisiciones a través de la Bolsa de Productos, la transparencia
está garantizada por tres mecanismo, primero, porque la Bolsa de Productos de Lima
es un mercado centralizado donde todos los agentes de bolsa calificados tienen la
misma información con respecto a los pedidos en el mercado (libre juego de la oferta y
la demanda), segundo, porque los reglamentos internos de la Bolsa impone severos
castigos frente al manejo de la información privilegiada por los operadores de la bolsa;
y tercero, y tal vez el más importante, es que todo proceso de compra y venta se
realiza través de agentes de bolsa, en los cuales tanto el comprador como el proveedor
delegan su representación, por tanto ni el comprador ni el proveedor negocian la
transacción de manera directa desconociendo a su potencial proveedor o comprador
(reserva bursátil).
En suma, ambas modalidades de adquisición tienen sus propios mecanismos que aseguran
que la información fluya entre todos los eventuales postores. Sin embargo, existe cierto
valor agregado para el mecanismo de compra vía Bolsa.
La razón es que al ser más impersonal, pues, los compradores y vendedores no negocian
directamente, proporciona mayor confianza a los agentes en que la transacción culminará
en un proceso transparente, pues los agentes de bolsa al defender los intereses de sus
clientes inducirán a que cualquier “fallo” de mercado (favoritismo en la convocatoria) sea
rápidamente expuesto y corregido por la misma Bolsa sin afectar el proceso de compra,
situación que no puede ser replicada en los casos de Licitación Pública, pudiendo incluso a
anular el proceso. En ese sentido, como lo muestra la experiencia internacional, es
probable que en los próximos años las adquisiciones del Estado Peruano, y en especial las
adquisiciones de los programas sociales alimentarios sirvan de mecanismo dinamizador de
la Bolsa de Productos.
2. Equidad de oportunidades

Un proceso de adquisición debe garantizar que todos los potenciales proveedores tengan
las mismas oportunidades de presentar sus propuestas. En el caso de adquisiciones vía
Licitación Pública, el Art. N° 13 el T.U.O. de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado señala que es requisito obligatorio para convocar a licitación, la existencia de una
plazo razonable entre la convocatoria y la presentación de las ofertas, precisando que en
ningún caso este plazo será menor a veinte días hábiles. Este requisito fue ampliamente
superado por la Licitación Pública Nacional Nº 001-2002-OPD/INS llevadas a cabo por el
PACFO, garantizando así la equidad de oportunidades para que los postores presenten su
mejor oferta.
En el caso de la adquisición mediante Bolsa de Productos todo proveedor calificado (en
términos de idoneidad y calidad) tiene la posibilidad de participar en la bolsa, de cumplir
con las exigencias técnicas y logísticas de los pedidos. Más aún, dado que todos los
postores están plenamente informados del proceso, la transacción siempre estará
garantizada al mejor precio y calidad. Mediante la Bolsa de Productos los proveedores
garantizan que sus operaciones efectivamente se van a llevar a cabo, de acuerdo a las
condiciones pactadas. En el caso de que un proveedor incumpla alguna de las condiciones
del acuerdo, inmediatamente otro proveedor suple esa falencia, sin que el proceso de
adquisiciones quede anulado, como si puede ocurrir en el caso de una Licitación Pública.
Al igual que en el caso de la transparencia, las flexibilidades de gestión en la Bolsa de
Productos le dan una ventaja adicional sobre los riesgos latentes que involucra los
procesos de Licitación Pública con respecto a la igualdad de oportunidades entre los
eventuales proveedores, toda vez que el agente de bolsa, garantiza que la transacción
se llevará acabo en las condiciones pactadas.
3. Plazos de cumplimiento obligatorio
Independientemente del tiempo que demora una transacción bajo cualquier modalidad de
adquisición, los plazos de los procesos tiene que ser cumplidos de manera obligatoria. En el
caso de las adquisiciones vía Licitación Pública el cumplimiento de los plazos mínimos
están garantizados por los artículos N° 75, 76, 77 y 78 de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado. Sin embargo, también está latente la posibilidad de ser afectados
por los postores, que no necesariamente serán los ganadores, pero cuyas observaciones,
consultas y/o impugnaciones, alargan los plazos para la toma de la decisión de compra, lo
que podría traer consigo el riesgo de agotamiento de stocks y como consecuencia
desabastecimiento.
En el caso de la Licitación Pública Nacional Nº 001-2002-OPD/INS, el cronograma del
proceso de adquisición desde la convocatoria hasta la adjudicación de Buena Pro
demoró 160 días, cuyo detalle figura en la Tabla N° 12.

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