Gran encuesta nacional de necesidades jurídicas insatisfechas (Resumen Ejecutivo)

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Gran encuesta nacional de necesidades jurídicas
insatisfechas
Resumen Ejecutivo
1. Introducción
El acceso a la justicia es el derecho de toda persona a tener derechos, por cuanto si alguien
es teóricamente titular de un derecho pero carece de la posibilidad de reclamarlo ante una
autoridad imparcial e independiente, esto es, ante un juez o una autoridad semejante,
entonces en realidad, en la práctica, carece del derecho que le ha sido teóricamente
reconocido. El vigor de la democracia y del Estado de derecho depende entonces, en buena
medida, de que las personas gocen de mecanismos para acceder a la justicia, cuando lo
requieran.
A su vez, el estudio de las necesidades jurídicas, satisfechas o insatisfechas, es una forma
distinta pero complementaria de acercarse al problema del acceso a la justicia y sus
vínculos con el Estado de derecho y la democracia. En efecto, si una persona requiere
acceder a la justicia es porque tiene una necesidad jurídica que debe ser satisfecha. Y si hay
obstáculos de acceso a la justicia, entonces las personas sufrirán de necesidades jurídicas
insatisfechas.
Colombia tiene entonces que conocer entonces cuál es la magnitud de las necesidades
jurídicas de la población y cuáles de ellas se encuentran o no satisfechas y cuáles son los
factores que facilitan o impiden su satisfacción. Y aunque en el pasado se habían realizado
algunas investigaciones parciales sobre el tema, hasta ahora no se había hecho ningún
estudio general, representativo a nivel nacional, sobre el tema. Este estudio, que se funda en
una gran encuesta nacional de necesidades jurídicas, realizada en 14 ciudades (Bogotá,
Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Pasto, Montería, Tunja, Neiva,
Pereira, Villavicencio, Florencia y Quibdó), busca llenar ese vacío, pues permite, por
primera vez, una evaluación estadísticamente representativa, de la situación de las
necesidades jurídicas a nivel urbano, haciendo énfasis en poblaciones en situaciones de
vulnerabilidad, como las personas en extrema pobreza o con discapacidades. Este
documento es el resumen ejecutivo de los resultados de esta encuesta, para lo cual
comienza por presentar el marco conceptual y metodológico del trabajo, para luego
describir los principales hallazgos del estudio y terminar formulando unas recomendaciones.
2. Marco conceptual y metodológico
El estudio concibe el acceso a la justicia como el derecho de toda persona o grupo de
personas, sin discriminación alguna, a que existan mecanismos adecuados y sencillos del

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sistema de justicia para la resolución de situaciones que ameritan la intervención del Estado
sobre las cuales se adopte una decisión mínimamente satisfactoria, oportuna, y a la que se
le dé cumplimiento. Los asuntos de acceso a la justicia pueden entonces ser enfocados
como un problema de demanda y oferta, pero sin que esa perspectiva analítica conduzca a
pensar que se trata de un “mercado” de la justicia puesto que estamos hablando de un
derecho fundamental. De acuerdo con este enfoque, los problemas de acceso a la justicia
surgen cuando existe un desajuste entre las ofertas de soluciones judiciales frente a unas
necesidades jurídicas que las exceden.
Por su parte, el concepto de necesidad jurídica depende de la existencia de un problema
jurídico, que está asociado con i) la existencia de un derecho constitucional, legal o
jurisprudencialmente reconocido, y ii) un conflicto sobre la titularidad de ese derecho, o
una circunstancia que afectan el goce y disfrute del mismo. A su vez, el problema jurídico
se transforma en necesidad jurídica cuando la persona no puede resolverlo por sí misma y
requiere de la intervención de un tercero imparcial. Si además, la persona no puede dar
trámite al proceso para resolver el conflicto, por enfrentarse ante una barrera, o el resultado
es insatisfactorio por razones derivadas del funcionamiento del sistema, estamos frente a
una necesidad jurídica insatisfecha.
Para evaluar la situación de necesidades jurídicas, la encuesta mide la proporción de
personas que tienen necesidades jurídicas, divididas en 61 posibles conflictos, a su vez
clasificados en nueve dimensiones, que fueron construidas a partir de la noción de
desarrollo humano. Para cada uno de estos conflictos, la encuesta realiza una serie de
preguntas acerca del (i) nivel de afectación del conflicto, (ii) el comportamiento desplegado
frente a éste, (iii) las autoridades judiciales o administrativas, o los particulares a los que
eventualmente se acudió a intentar resolverlo, y (iv) los resultados de dichos
comportamientos. La encuesta realiza también una serie de preguntas sobre la satisfacción
de las personas acerca de los diferentes caminos tomados para resolver (o renunciar a
resolver) el conflicto, el desempeño de las autoridades o los particulares, y las actividades
realizadas por los abogados que eventualmente asisten a una persona. La encuesta indaga
igualmente acerca de los distintos niveles de conocimiento que tienen las personas acerca
de mecanismos jurídicos, y organizaciones o entidades que prestan servicios de justicia. La
encuesta averigua finalmente por la percepción general de la justicia en Colombia.
Esta encuesta se enfocó en los siguientes grupos: población general, población en situación
de extrema pobreza, población usuario de la conciliación extrajudicial en derecho,
población en situación de discapacidad y empresas. La encuesta incluyó preguntas para dar
cuenta de las características sociodemográficas, tipologías de conflictos, acciones que se
tomaron frente a los conflictos, uso de los MASC, entre otros. Los resultados de esta
encuesta se totalizaron, ponderaron y analizaron entre diciembre del 2012 y abril del 2013.
Procedemos entonces a sintetizar los hallazgos de la encuesta, para lo cual comenzamos por
presentar la situación necesidades jurídicas en la población colombiana, en especial en

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relación con el acceso al sistema judicial, para luego presentar resultados específicos frente
al uso de los mecanismos alternativos de solución de conflictos (MASC) y frente a las
empresas.
3. La población colombiana y sus necesidades jurídicas.
A continuación exponemos los resultados de la encuesta de necesidades jurídicas aplicada a
la población en general (en adelante PG) y aquella que está en pobreza extrema (en
adelante ANSPE) o en situación de discapacidad (en adelante PD). Los hallazgos de la
encuesta se analizan comparando (i) los tres grupos encuestados de manera independiente,
y dentro de estos, (ii) diferentes subgrupos referentes, entre otras características, al género,
el estrato de la vivienda de residencia, los ingresos, y el nivel de educación, el nivel de
conocimientos de mecanismos jurídicos, y si las personas contaron o no con asistencia
jurídica. De esta forma identificamos posibles diferencias en la conflictividad de las
personas de distintos grupos, su reacción a necesidades jurídicas, y su experiencia al
intentar acudir a un tercero imparcial. Por razones de falta de representatividad estadística,
no fue posible examinar el impacto diferenciado de las necesidades jurídicas por razón de la
pertenencia o no a distintos grupos étnicos.
La encuesta muestra que cerca de dos de cada cinco personas de la población urbana
colombiana mayor de edad sufrieron alguna necesidad jurídica en los últimos cuatro años,
proporción que es mayor para las poblaciones ANSPE y PD (cerca de tres quintos de estas
personas sufrieron un conflicto).
Estas necesidades jurídicas están asociadas prevalentemente con hurtos y estafas, disputas
respecto de la prestación de servicios de salud y servicios públicos domiciliarios, y
conflictos vecinales o familiares. En estas dimensiones se concentra la mayoría de las
necesidades jurídicas (dos tercios de las contenciones en las PG y PD, y más de la mitad de
las de ANSPE). Además de dichos asuntos, la población ANSPE padece en mayor medida
conflictos relacionados con delitos violentos, desplazamiento forzado y amenazas. Y la PD
sufre relativamente más conflictos relacionados con la discriminación personal y el hábitat.
Por su parte, las necesidades jurídicas producen altos niveles de afectación. La mitad de los
conflictos provocan una afectación alta y sólo para un quinto de ellos se reporta como de
baja o ninguna afectación. Esto sugiere que las necesidades jurídicas vividas por los
colombianos afectan de manera importante su calidad de vida y seguramente ameritan la
intervención de un tercero, sea éste una autoridad pública o un particular.
4. La pirámide de la litigiosidad en Colombia
Las necesidades jurídicas descritas pueden tomar diferentes caminos y lograr distintos
puntos de llegada. Una herramienta para analizar estas posibilidades es la pirámide de

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litigiosidad, que describe la manera como avanzan (o se estancan) las necesidades jurídicas
por el sistema de resolución de conflictos.
En la base de la pirámide se encuentran los conflictos que merecen un tratamiento judicial;
mientras que en la parte superior están los asuntos efectivamente tratados por el sistema
judicial, que en todos los países son una porción pequeña de la conflictividad social. Y
puesto que nuestra concepción de acceso a la justicia incluye características de la misma
decisión judicial –que se tome en un tiempo oportuno y que se cumpla por ejemplo-, estas
particularidades integran la cúspide de la pirámide.
Construimos entonces dos pirámides de litigiosidad para cada población encuestada, que
miden, por una parte, lo que sucede con todos los conflictos, y de otra, lo que pasa con
aquellos que fueron calificados como que producen alta afectación.
Cada una de las pirámides expuestas muestra el número de conflictos que van pasando de
un peldaño a otro. Al interior de la pirámide (o al costado izquierdo en su cresta) puede
observarse la proporción a la que corresponde el número de conflictos en el escalón
correspondiente, en comparación con el total de conflictos –la base de necesidades jurídicas
que constituyen la demanda potencial declarada-. En la parte externa derecha exponemos
el número de conflictos que, por una u otra razón, van siendo descartados de la pirámide, y
la proporción a que estos equivalen respecto del peldaño inmediatamente inferior – es decir,
aquel universo con que dichos conflictos descartados son directamente comparables-.
La lógica de la pirámide es la siguiente: las personas reportan unos conflictos, frente a los
cuales intentan, en ciertos casos, legar a un acuerdo directo con la otra parte. A dichas
necesidades jurídicas declaradas restamos los casos solucionados de otras maneras y
obtenemos lo que llamamos demanda efectiva, entendiendo ésta como las necesidades que
los ciudadanos quieren llevar al sistema judicial. A su vez, una proporción de la demanda
efectiva es disuadida, y por ello la demanda presentada resulta menor que la demanda
efectiva. Por su parte, ciertos casos presentados son inadmitidos o rechazados por las
autoridades judiciales, que al restarse de la demanda presentada, resultan en la demanda
globalmente atendida. Muchos de los procesos iniciados todavía carecen de resultado.
Aquellos para los cuales el sistema logró una conciliación o una respuesta oficial, son los
procesos con resultado. Y finalmente, los casos para los cuales se cumplió la decisión o
conciliación son los procesos cumplidos.
Los gráficos 1 y 2 presentan entonces la pirámide de la litigiosidad de la población en
general, mientras que los gráficos 3 y 4 lo hacen con la población en extrema pobreza y los
gráficos 5 y 6 frente a la población con discapacidades.

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Gráficos 1 y 2. Pirámide de litigiosidad – Población General
Todos los conflictos Conflictos con alta afectación

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Gráficos 3 y 4. Pirámide de litigiosidad – Población en extrema pobreza ANSPE

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Gráficos 5 y 6. Pirámide de litigiosidad – Población en situación de discapacidad

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Tal vez lo más notorio de estas pirámides es que la proporción de necesidades jurídicas
que son resueltas a través del sistema de justicia es muy bajo: 13% de los conflictos
para la PG o PD; menos de 10% para ANSPE. Estas proporciones difieren muy poco al
tratarse de conflictos que producen altos niveles de afectación.
¿Cuáles son los principales cuellos de botella por los que las necesidades jurídicas se
filtran de manera tan intensa? Identificamos dos trascendentales:
En primer lugar, una buena parte de los casos están pendientes. Se encuentran sin
resultado alrededor de la mitad de los conflictos que entraron al sistema y que no fueron
retirados. Esta es una proporción que parece alta para el sistema judicial. Y aún más,
para las autoridades administrativas o para los particulares, quienes en teoría deberían
ser más ágiles.
El segundo cuello de botella es la demanda disuadida. De los conflictos para los que no
se busca un arreglo directo (equivalentes a la demanda declarada efectiva) se presentan
al sistema menos de la mitad de los casos. Quedan por fuera cerca de seis de cada diez
casos de demanda efectiva para las PG y PD, y más de siete de cada diez de estos casos
de ANSPE. Así, las personas se resignan en cuatro de cada diez necesidades jurídicas
de la PG, en la mitad de los de la PD, y en casi seis de cada diez de ANSPE.
Ahora bien, que la población renuncie a intentar hacer algo en muchos conflictos no es
necesariamente negativo, pues puede no valer la pena reaccionar a muchos conflictos
que no ameritan tratamiento judicial. Pero el nivel de renuncia para los conflictos de
alta afectación, aunque se reduce, sigue siendo alto: 50% de la demanda potencial
declarada para la PG, 55% para la PD, y 68% para ANSPE. Estas proporciones son
notoriamente altas, considerando que se refieren a conflictos que las personas
calificaron como causantes de altos niveles de afectación.
Otro asunto relevante y que es positivo pues muestra una cierta capacidad de los
colombianos para resolver en forma negociada y pacífica sus conflictos es la magnitud
del arreglo directo, que es el momento en que el conflicto puede solucionarse sin acudir
a un tercero. Para la PG la proporción de conflictos en los que se busca un arreglar
directo es de alrededor de un cuarto (un poco menos de un tercio para los conflictos de
alta afectación), nivel más alto que el encontrado en otras estudios, pero que sigue
siendo más bajo que en otros países. Estos niveles de arreglo directo son menores para
ANSPE y la PD, con 19 y 20% de los conflictos respectivamente.
Por último, la población ANSPE muestra niveles más bajos de procesos solucionados
porque sus casos son excluidos en mayor medida que las otras dos poblaciones en otros
peldaños de la pirámide de litigiosidad. En comparación con la PG, la población
ANSPE tiene mayores niveles de demandas negadas (5% vs. 14% de la demanda
presentada) y de incumplimiento de las decisiones (9% vs. 18% de las decisiones o
conciliaciones). Aunque en estos peldaños no sean excluidos muchos casos, pues en

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cada uno de ellos los niveles totales de exclusión no son altos, la suma de pequeñas
diferencias puede terminar en distinciones significativas.
5. Las necesidades jurídicas insatisfechas de la población colombiana
La pirámide de litigiosidad y otros hallazgos de la encuesta permiten calcular el nivel de
necesidades jurídicas insatisfechas. Para este análisis partimos de comparar la totalidad
de necesidades jurídicas con las que recibieron una adecuada respuesta del sistema
judicial, que es la proporción de casos en el tope de la pirámide. Pero restamos tres
grupos de necesidades jurídicas, para los que no se ha logrado una decisión o sentencia
cumplida, pero que no deben ser calificados como necesidades jurídicas insatisfechas:
primero, los conflictos para los que se intentó, se logró y se cumplió un arreglo directo.
Segundo, los conflictos para los que las personas no hicieron nada pero quedaron
satisfechas con dicha decisión. Y tercero, las necesidades jurídicas para las que los
procesos siguen pendientes pero que no han durado tanto como para ser consideradas
insatisfechas. Sólo incluimos como insatisfechas aquellas necesidades para las que se
superó un tiempo razonable en ser resueltas. Para ello, asumimos que la gran mayoría
de casos, incluso los procesos penales complejos, deberían contener algún tipo de
decisión de fondo después de dos años; y de otra parte, que la gran mayoría de casos
que se surten ante autoridades administrativas y particulares, deberían de haber
culminado en un año.
La tabla No 1 resume entonces las necesidades jurídicas insatisfechas de las tres
poblaciones.
Tabla 1. Necesidades jurídicas insatisfechas.
Porcentaje de necesidades jurídicas declaradas que no tienen solución satisfactoria
PG ANSPE PD
Procesos sin resolución cumplida 87% 93% 87%
- Acuerdos directos cumplidos 15% 9% 8%
= NJI 1 72% 84% 79%
- Renuncias con satisfacción* 15% 26% 23%
= NJI 2 56% 58% 55%
- Procesos pendientes que han tomado menos de
…
(a) un año 8% 6% 9%
(b) dos años 13% 8% 13%
= NJI 3 (a) 48% 52% 46%
= NJI 3 (b) 43% 50% 42%
La aplicación de estos tres criterios resulta en un margen de necesidades jurídicas
insatisfechas, que oscila entre dos límites, dependiendo de si la cantidad de tiempo que
se considere razonable para tramitar casos es uno o dos años. Concluimos que las
necesidades jurídicas insatisfechas se ubican entre 43% y 48% de las necesidades
jurídicas declaradas para la PG. Dicha proporción se sitúa entre 42% y 46% para la PD,
y entre 50% y 52% para ANSPE. Es decir, alrededor de la mitad de las necesidades
jurídicas declaradas tienen una respuesta adecuada.

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6. Los principales obstáculos de acceso a la justicia
La encuesta permitió igualmente identificar los obstáculos de acceso a la justicia. Los
tres principales fueron: i) falencias en la orientación jurídica, ii) una cierta decepción
acerca del desempeño de autoridades administrativas y particulares y iii) la mora en los
procesos.
La falta de conocimientos obstaculiza el acceso a la justicia, al menos de algunos grupos
poblacionales. Los niveles de conocimiento acerca de los diferentes mecanismos
jurídicos -aparte de la tutela- son muy bajos. Este factor afecta especialmente a la
población en extrema pobreza, la cual, en un alto porcentaje, no se acuerda o no sabe
qué sucedió con sus procesos, no acudieron a las autoridades porque no sabían que
podían hacerlo o cómo, o no sabe cómo responder las preguntas de satisfacción de los
servicios de justicia recibidos. Estas carencias en la orientación judicial son entonces un
factor determinante en la falta de satisfacción de las necesidades jurídicas y afectan de
manera desproporcionada a grupos de personas vulnerables como la población ANSPE.
Un aspecto fundamental de los hallazgos de esta investigación es que la mayoría de
personas con conflictos no acuden tanto a particulares sino a autoridades públicas, y
dentro de éstas, predominantemente a las autoridades administrativas. La cantidad de
necesidades jurídicas que acaban siendo solventadas por jueces o magistrados es
mínima: menos de tres por ciento de los conflictos para los cuales la PG acudió a un
tercero -dos por ciento de los conflictos para ANSPE y menos de dos por ciento para la
PD-. Estas proporciones equivalen, para las tres poblaciones, a menos del uno por
ciento de la totalidad de conflictos. En comparación, la proporción de conflictos para
los que se acudió a un tercero que acaba en manos de autoridades administrativas o
particulares son de 58% y 14% respectivamente en la PG, 50% y 14% para ANSPE, y
52% y 27% para la PD.
Esto es esperable en un sistema en el que se espera que las autoridades administrativas y
los particulares cumplen un papel fundamental en el entramado de servicios de justicia
pues, de una parte, pueden tener sistemas de resolución de conflictos concentrados,
específicos y con mayor especialización respecto de ciertos tipos de conflictos (por
ejemplo, controversias acerca de los servicios públicos domiciliarios), y de otra, pueden
prestar servicios más flexibles baratos e informales que los judiciales, que se acomoden
de mejor manera a las necesidades de los usuarios.
Sin embargo, los resultados de esta investigación ponen en duda que el desempeño de
las autoridades administrativas y los particulares cumplan con las expectativas
esperadas de accesibilidad, informalidad, agilidad, y cercanía con el usuario. Así, las
razones por las que las personas acuden a las autoridades administrativas o a los
particulares son parecidas a las reportadas para las autoridades judiciales, relativas a la
autoridad con que cuenta el organismo o la persona. La conveniencia, que debería jugar
un papel importante al escoger estas vías, juega un papel reducido. Sobre todo, los
costos juegan un papel marginal.

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A su vez, menos usuarios de las autoridades administrativas volverían a acudir a ellas en
comparación con las autoridades judiciales. Y la percepción acerca de la calidad de los
servicios, aunque es buena, es peor que para las autoridades judiciales y los particulares,
incluso cuando se trata de variables claves como agilidad, interés en el caso, costos, y
amabilidad. Por su parte, los particulares no son percibidos como más amables, menos
demorados, o más baratos que las autoridades judiciales. Finalmente, de manera
sorprendente, la experiencia con las autoridades administrativas parece dejar, casi sin
excepciones, una opinión menos favorable de la justicia, desmejora en la percepción que
es más aguda que cuando las personas se aproximan a las mismas autoridades judiciales.
De la pirámide de litigiosidad derivamos que la demora de los procesos es un obstáculo
importante, que aunque no distingue entre poblaciones, excluye de una solución
oportuna a alrededor de la mitad de los casos que entraron al sistema. Esto confirma
entonces que la mora judicial juega entonces es un obstáculo importante en el acceso
efectivo a la justicia.
Ahora bien, más allá de las autoridades judiciales, constatamos que las autoridades
administrativas pueden tomar más tiempo en la resolución de los conflictos (para
ANSPE por ejemplo, las autoridades administrativas demoran en promedio más tiempo).
Y los particulares no necesariamente son más rápidos que las autoridades públicas
(salvo para la PD).
7. Los MASC y las necesidades jurídicas.
La encuesta buscó igualmente evaluar la capacidad específica de los MASC para
satisfacer las necesidades jurídicas, por lo cual el formulario fue aplicado también a una
muestra representativa de población usuaria de la conciliación en derecho. Este acápite
resume los hallazgos relacionados con los MASC y las necesidades jurídicas.
La encuesta demuestra que el represamiento masivo de problemas jurídicos al interior
de la sociedad tiene menos que ver con problemas de reconocimiento y auto-percepción
de intereses y derecho vulnerados y más con barreras de acceso y trámite: la ineficiencia
por lentitud, de hecho, es la causa más citada para no acudir a cualquiera de los métodos
de solución de conflictos. Y en ese aspecto, la población usuaria de la conciliación no
muestra una variación significativa frente al resto de poblaciones.
La encuesta muestra que, como ya se explicó, una parte muy significativa de la
conflictividad nacional es manejada directamente por los afectados a través de dos
mecanismos: de un lado, renuncian explícitamente al reclamo o se resignan a “no hacer
nada”, pero en este aspecto hay algunas diferencias significativas: este porcentaje es
mucho más bajo en las empresas (23%) y en los usuarios de la conciliación en derecho
(26.4%) que en la población general (51.9%) y en especial frente a las poblaciones en
extrema pobreza (59.2%) o en situación de discapacidad (61.6%); de otro lado,
proceden a adelantar una negociación con la contraparte para llegar a un arreglo directo
que ponga fin al problema jurídico, pero aquí la situación es la inversa a la anterior:

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negocia mucho más la población en general (34%) que las empresas (17.6%) o los
usuarios de la conciliación en derecho (14.2%).
Los problemas jurídicos, así, son reabsorbidos en el mismo ambiente de su generación,
aunque esta reabsorción puede generar satisfacción o insatisfacción entre los afectados.
El porcentaje de problemas jurídicos que buscan rutas para su solución es bajo frente a
la magnitud del conflicto total que la sociedad “reabsorbe” en inacción o arreglo directo,
excepto en la población de empresas y de usuarios de la conciliación extrajudicial en
derecho. Particularmente baja es la cantidad de casos que termina ante los jueces si se le
compara con la masa total de problemas jurídicos que tuvo la población y con la masa
total de casos en los que la gente “hizo algo” en procura de su solución.
Igualmente es bajo el porcentaje de la masa total de conflictos que llega a los MASC en
Colombia. La impresión general que dan los datos de la encuesta es que el sistema
nacional de MASC está siendo subutilizado, a pesar que el sistema judicial parece estar
altamente congestionado. Pero cuando la gente acude a los MASC parece estar
satisfechos con el servicio y dispuestos a recomendarlos a otros.
Para los MASC existe una oferta pública (Comisarías de Familia, Fiscalía, ICBF,
Superintendencias, Ministerio Público) y una oferta privada (centros de conciliación,
notarías, consultorios jurídicos, oficinas de quejas y reclamos). El gran hallazgo es que
lo que está funcionando en el país con mayor fuerza es la oferta pública y en cambio es
sorprendentemente baja la participación y peso de la oferta privada, especialmente en la
forma institucional de los centros de conciliación. Los porcentajes de personas que, ante
un conflicto, decidieron acudir a un centro de conciliación son los siguientes: población
general, 2.9%; población extrema pobreza, 0.9%; población en situación de
discapacidad, 7.1%; población empresas, 1.5%; población usuaria de la conciliación en
derecho, 14.3%. La gente confía más en la conciliación pública que en la privada: allí
hay más reconocimiento de autoridad para la resolución del conflicto y ese
reconocimiento de autoridad es más alto en jueces, luego en autoridades administrativas
y es significativamente más bajo para particulares.
La encuesta genera entonces dudas sobre el reconocimiento institucional de los centros
de conciliación: la gente dice conocerlos, pero acude muy poco a ellos (especialmente la
población en situación de pobreza). Estos son los porcentajes de las personas que
afirmaron conocer los centros de conciliación: población general, 71.4%; población
extrema pobreza, 50.8%; población en situación de discapacidad, 73.1%; población
empresas, 40.4%; población usuaria de la conciliación en derecho, 76.4%. La
conciliación comunitaria (aquella hecha por conciliadores “naturales” es sus propios
espacios comunitarios) es numéricamente mucho más importante que las de los centros
de conciliación y que parece ser una opción legítima.
Los MASC no son utilizados mucho por la población pobre ni por las empresas sino por
un perfil socio-demográfico que se puede generalizar de la siguiente manera: una
población en su mayoría compuesta por mujeres adultas, provenientes de todos los

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estratos (semejantes a la población general) que trabajan, son independientes o reciben
una mesada. Son clase media con ingresos medios superiores al salario mínimo. Con
formación escolar de grado medio completo, casadas o en unión libre que conforman
familias con menos de 2 hijos a cargo. No hacen parte del perfil de usuarios de la
conciliación, la población de varones, adultos mayores, personas buscando trabajo o en
incapacidad para trabajar, de estratos altos 5 o 6, personas con viviendas precarias.
Económicamente sin ingresos, o por el contrario con ingresos superiores a $2´000.000
de pesos. Personas que reciben como ingreso un subsidio o que trabajan por días o
jornal. En baja proporcionalidad no acuden quienes pertenecen al registro SISBEN.
El otro gran hallazgo es la muy alta participación que tiene en el acceso a la justicia los
“oficinas de quejas y reclamos”. Estos son los porcentajes de personas que decidieron
acudir a una oficina de quejas y reclamos ante un conflicto: población general, 35.3%;
población extrema pobreza, 26.6%; población en situación de discapacidad, 51.5%;
población empresas, 1.5%; población usuaria de la conciliación en derecho, 1.7%.Esto
indica que hay un circuito de reclamaciones relacionadas con el consumidor de bienes o
de servicios que es significativo y que recoge una masa importante de la conflictividad
social que se resuelve mediante MASC.
8. Las necesidades jurídicas y las empresas.
La encuesta buscó en particular identificar en particular las necesidades jurídicas de las
empresas, para lo cual se realizaron encuestas específicas, estadísticamente
representativas, en las principales ciudades del país. Estas encuestas contemplaron las
siguientes secciones: i) características sociodemográficas y económicas de la empresa;
ii) conflictividad de las empresas; iii) acciones que se tomaron frente al conflicto y iv)
módulos especiales dependiendo del tipo de acción frente al conflicto. Esta encuesta fue
diseñada especialmente para tener en cuenta aspectos de la conciliación extrajudicial en
derecho y el arbitraje en esta población.
Determinar el nivel de satisfacción de las necesidades jurídicas de las empresas es
importante en un país como Colombia que está teniendo tasas de crecimiento
importantes en los últimos años ya que existe una cierta evidencia de que hay una
correlación positiva entre los sistemas de resolución de conflictos y el aumento de la
actividad comercial de las empresas. Los sistemas de resolución de conflictos se
encargan de crear los incentivos y castigos para los actores que participan en el tráfico
jurídico-comercial por medio de la aplicación de las normas existentes. La aplicación
homogénea de estas normas crea un marco en el cual las empresas pueden desarrollar
sus actividades comerciales. Este marco, que también se puede denominar seguridad
jurídica, resulta esencial para que las empresas puedan crear y sostener relaciones
comerciales sin incurrir en costos de transacción que se generan al no tener confianza en
los otros actores. Esto, a la postre, repercute en el aumento de las actividades
comerciales y del crecimiento económico del país. Desde esta perspectiva, los MASC se
presentan como las herramientas ideales para la resolución de los conflictos de las
empresas pues, en teoría, son más eficaces y menos costosos que los mecanismos
formales de justicia.

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En cuanto a la tipología de conflictos, la población de empresas presenta la mayor parte
de sus conflictos en relación con temas penales donde han sido víctimas de hurto
(51.1%) y luego de estafa (17.8%). A continuación vienen conflictos relacionados con
la instalación/ desinstalación de servicios públicos (10%), los derechos de los socios o
dueños (5.4%) y la convivencia con los vecinos donde funciona la empresa por temas
ambientales (3.7%), entre otros. Se espera un sub-registro en las respuestas de empresas
encuestadas sobre casos de extorsión o el pago de „vacunas‟ a grupos ilegales tomando
en cuenta la sensibilidad de esa clase de información y el miedo que sienten empresarios
que se encuentran en una situación de vulnerabilidad frente a los actores armados,
bandas criminales o delincuencia menos organizada. En efecto, la encuesta reportó solo
un 2.1% de empresas que afirmaron tener en los últimos 4 años conflictos por causa de
extorsiones. Otro hallazgo importante y sorprendente, a pesar de su baja frecuencia
estadística, es que el 6.2% de las empresas acudió a una organización ilegal para
solucionar el conflicto.
Otro de los principales hallazgos de la encuesta tiene que ver con el mecanismo
preferido para solucionar los conflictos empresariales. El 72.6% de las empresas
prefieren usar la negociación directa y solo el 2.6% prefieren el proceso judicial. La
preferencia por este mecanismo está ligada con las características de las empresas, pues
la negociación directa responde a las realidades del contexto social y económico en el
que están inmersas la mayoría de las empresas encuestadas.
La interacción y percepción general de la población de las empresas que acuden a las
autoridades judiciales es contradictoria. Las principales razones por las cuales las
empresas decidieron acudir a las autoridades judiciales fueron porque se lo aconsejaron
o recomendaron (55.8%) o porque tiene ellos tienen la autoridad o el conocimiento para
resolver los conflictos (40.3%).
En la resolución estatal de conflictos, el 50.8% considera que se cometió alguna clase de
abuso, independientemente del resultado y el otro 49.2% restante considera que no. De
las personas que consideraron que se cometió alguna clase de abuso, el 97.6% percibió
que el juez o fiscal fue quien cometió el abuso. Solo el 2.4% percibió que el abuso fue
cometido por un funcionario del despacho judicial o de la fiscalía. A pesar de estos
resultados poco alentadores para el sistema judicial, el 99.3% de las empresas que
acudieron ante una autoridad del Estado volverían a acudir ante un nuevo conflicto.
Por otro lado, la encuesta pudo dar cuenta del nivel de conocimiento y uso de los
MASC entre la población de empresas. En general, el conocimiento de las empresas en
relación con los MASC es bajo: el 24.3% conoce la conciliación en derecho, el 14.3% la
conciliación en equidad, el 15.4% el arbitraje, el 12.8% la mediación en materia penal y
el 11.7% la amigable composición. De estos niveles bajos de conocimiento es incluso
posible dudar: si los conocieran en sentido fuerte, es decir, incluyendo sus
procedimientos y las ventajas de su uso, sería esperable que muchas empresas acudieran
a ellos; pero los porcentajes de uso son bajísimos. Ello puede significar que conocen los
MASC en sentido débil: los han oído mencionar, pero no los conocen de forma

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suficiente como para que sean una alternativa válida de resolución de conflictos o, peor
aún, les parece vergonzoso aceptar que no los conocen.
Como conclusión principal y sobresaliente se tiene que los MASC formales e
institucionalizados son muy poco conocidos y, por tanto, sub-utilizados por la población
empresarial encuestada; a pesar de ello, tenemos indicaciones, por parte del
relativamente pequeño universo de usuarios, que estos mecanismos sí tienen para las
empresas ventajas importantes en términos de tiempo, costos y calidad del servicio
prestado
9. Algunas conclusiones y recomendaciones
Una encuesta como la presente no permite sacar conclusiones de política muy precisas,
pues no examina empíricamente el funcionamiento o los resultados de proyectos o
programas específicos. Sin embargo, los resultados descritos en párrafos anteriores sí
permiten proponer algunos campos de acción en los que es posible fijar la atención de la
política frente a las necesidades jurídicas. Nuestras recomendaciones están clasificadas
en cuatro grupos, dos de carácter más general y con énfasis en el sistema judicial
(empoderamiento legal y revisión permanente de prioridades), un tercer grupo que
propone algunas recomendaciones frente a los MASC y un cuarto grupo sobre el mundo
empresarial,
9..1. Empoderamiento legal: orientación y asistencia para el manejo de necesidades jurídicas
El principal asunto en el que consideramos que deben centrarse los esfuerzos es el de la
orientación y asistencia legales, que puede ser entendido como un conjunto de
mecanismos dirigidos a aumentar el empoderamiento legal y judicial de las personas.
La discusión se refiere a dos aspectos: la orientación prestada por funcionarios y la
asistencia legal ofrecida por profesionales del derecho.
En primer lugar, los datos de la encuesta muestran que para todas las poblaciones, el
conocimiento acerca de mecanismos judiciales (aparte de la acción de tutela) es
claramente inferior al de los lugares o espacios en donde se prestan servicios de justicia.
Las personas saben en mayor medida que existen algunos organismos, oficinas, o
establecimientos en donde se les puede brindar ayuda para la resolución de conflictos,
en comparación de las acciones judiciales, o los mecanismos de resolución de conflictos
que pueden utilizar para este propósito.
De lo que se deriva una alternativa de política pertinente para ayudar a superar las
carencias de conocimiento. El desconocimiento de los procesos y mecanismos puede
no tener tanta importancia si las personas que necesitan de servicios de justicia pueden
acudir a algún espacio de resolución de conflictos –ventanas de oferta-, y ser orientadas
desde ahí. En tanto es más fácil que las personas conozcan de diferentes ventanas de
oferta, y así, que acudan a ellas sin importar de qué tipo de conflicto se trate, los
problemas de desconocimiento pueden superarse si en dichos espacios encuentran una
guía de las diferentes alternativas de servicios.

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Un elemento trascendental de esta alternativa es, además que los diferentes espacios de
oferta estén equipados para ofrecer diversos tipos de servicios judiciales, que dichos
espacios sepan manejar –idealmente, aplicando protocolos de procedimientos- los casos
que necesitan de mecanismos ajenos a los propios servicios que prestan. Aunque esto
ya sucede en múltiples escenarios de servicios judiciales, ello depende del nivel de
compromiso y capacidad de un funcionario de turno, sin que exista una política
institucional al respecto.
Segundo, en relación con la asistencia legal de las personas, la encuesta muestra que en
muy pocos conflictos se recibe la ayuda de un abogado. Aunque esta asistencia se
recibe en mayor medida en conflictos de alta afectación, para estas situaciones se cuenta
con abogado en cerca de 11 de cada 100 casos para la PG, y en 3 y 6 de cada 100 de
ANSPE y la PD respectivamente. Teniendo en cuenta que uno de los problemas
principales evidenciado es la ausencia de conocimiento acerca de qué hacer, aumentar la
asistencia de abogados parece ser primordial para aumentar dicho acceso bajo las
condiciones y los mecanismos judiciales actuales.
Ello, además, teniendo en cuenta que la gestión del abogado parece tener un efecto
positivo de acuerdo con la percepción de los usuarios, que en su mayoría opinan que le
ayudó a resolver el conflicto. Además, el hecho de contar con asistencia legal está
asociado con mejores resultados en la reacción y el trámite de las necesidades jurídicas.
En cuanto a alternativas de política para aumentar la oferta de asistencia legal,
ofrecemos comentarios generales que pueden ser considerados al analizar alternativas.
Primero, un mayor nivel de acceso a la asistencia legal, sobre todo de las personas
pobres, inevitablemente debe incluir un fortalecimiento de la defensoría pública de la
defensoría del pueblo, que por ahora funciona casi exclusivamente para la defensa penal
de imputados y la representación de víctimas del conflicto armado. Segundo, es
necesario pensar en involucrar en mayor medida –a partir de obligaciones legales,
incentivos o mezclas de ambos tipos de intervención- a los abogados particulares en la
prestación de servicios judiciales gratuitos. Por último, nos referimos a los colegios de
abogados. Aunque este tema ya se ha pensado en Colombia en varias oportunidades, y
es difícil concebir un esquema de asociaciones profesional que sean viables y efectiva
en el contexto profesional actual, los colegios de abogados pueden jugar un papel
fundamental en la medición y regulación efectiva de las actividades de los profesionales
del derecho, y servir como canalizador de una política que busque incrementar la
asistencia legal gratuita ofrecida por éstos.
9.2. El constante ajuste de las prioridades
El debate acerca de políticas que incrementen el acceso a la justicia en Colombia,
culmina tarde o temprano en la necesidad de repensar las prioridades del sistema
judicial. Un supuesto obvio de toda política pública es que toda intervención estatal
requiere inevitablemente de ajustes, y por ende, que es sano cuestionar la prelación que
tienen unas actividades públicas frente a otras.

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En relación con la política judicial constatamos que los esfuerzos destinados a asuntos
vitales como los de orientación legal y judicial, o los de investigación penal efectiva,
son menos prioritarios que otros que parecen no ser tan importantes –al no tener tanto
impacto-. Aquí ofrecemos dos ejemplos: uno más concreto se refiere a las funciones
judiciales de la Procuraduría General de la Nación. Es necesario dar una discusión
transparente y honesta acerca del enorme esfuerzo presupuestal que implican dichas
tareas en un marco de escasez de recursos como el colombiano, en comparación de los
prioritarios –y en la práctica, lo efectivos- que son respecto de la satisfacción de las
necesidades jurídicas de los colombianos.
Otro ejemplo se refiere a las discusiones acerca del presupuesto de la Rama Judicial.
Resultados de encuestas como la presente muestran que el poder jurisdiccional cumple
un papel marginal en la solución de las necesidades jurídicas. Sin desconocer que el
funcionamiento adecuado del entramado de jueces y magistrados es un requerimiento
básico -que puede incluso actuar de forma indirecta- para el funcionamiento de todo el
sistema de justicia, en la discusión de prioridades es esencial tener en cuenta las dudas
acerca de la capacidad de la Rama Judicial para administrar correctamente, monitorear y
evaluar sus programas, y rendir cuentas al respecto.
Dichas realidades deben informar el debate acerca del presupuesto que ha de destinarse
a diferentes aspectos del sistema judicial, como lo pueden ser la gerencia del poder
jurisdiccional por un lado, o las necesidades en asistencia legal, o investigación penal,
por el otro.
9.3. Recomendaciones frente a MASC
Debido al reconocimiento y visibilidad de las ventanillas institucionales es necesario el
fortalecimiento de las instituciones y los centros concentradores de oferta especializada
en donde los usuarios sean orientados, según el caso, al tipo de mecanismos de solución
de conflictos que sea más promisorio. De esta forma se conserva para todos los métodos
de solución la percepción de “autoridad” y “conocimiento” que resulta fundamental en
su éxito.
Este fortalecimiento debe ir acompañado de una política pública de inspección y
vigilancia de los MASC públicos, pues son mucho más significativos y no está incluida
dentro de la política del Ministerio de Justicia con la misma intensidad que los centros
privados.
Existe un espacio para la educación social en MASC pero significativamente
reorientada. Nadie, ni la demanda ni la oferta, requiere de conocimiento adicional sobre
cuáles son los MASC y cómo funcionan. La demanda necesita orientación hacia
ventanas institucionales (service hubs) donde perciban autoridad y conocimiento, les
genere confianza y con fundamento en esto puedan acudir preparados a la solución de
conflictos y con una actitud de realmente querer solucionarlos. Por el lado de la oferta
se requiere saber cómo funciona procedimentalmente el MASC; pero más importante,

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se requiere tener a disposición protocolos basados en la evidencia donde se destaquen el
tipo concreto de casos que son más propicios a la solución por conciliación. Se trata de
protocolos que pasen de conceptos abstractos o normativos de “conciliabilidad” del
conflicto a descripciones empíricas y prácticas de cuáles son los tipos de casos más
exitosamente conciliables.
Se necesita crear la noción de “consentimiento informado” en derecho (así como se ha
consolidado en medicina en los últimos años), una orientación hacia el usuario, centrada
en sus necesidades, en su información relevante y oportuna. En derecho esto no existe
de ninguna manera: la gente no tiene expectativas sobre los servicios, su calidad y su
duración, hay una cultura del secretismo y del conocimiento “técnico”, los ambientes
jurídicos son estresantes, poco transparentes y poco familiares para la gente.
Para aumentar el uso de los MASC por parte de los abogados, estos deben conocer los
tipos de conflictividad que se resuelven por MASC y no sólo los conocimientos técnico-
jurídicos del funcionamiento de las figuras. El primer tipo de conocimiento no existe y
puede resultar más crítico en la función de orientación de los usuarios de la justicia.
La conciliación pública es altamente utilizada, pero por oposición a la privada (que
parece subutilizada frente a su capacidad instalada), está congestionada: la congestión
en la conciliación pública se debe no tanto a sobredemanda sino a problemas del modelo
interno de gestión: se trata de entidades con pluralidad de funciones donde la
conciliación no está en el centro de su actividad misional, existe falta de especialización
en la conciliación y, sobretodo, hay una falta de apoyo logístico general para esas
labores de conciliación (personal, salas, computadores, etc.). El Ministerio de Justicia y
de Derecho podría fortalecer el modelo interno de gestión de estas instituciones donde
se prestan estos servicios.
El sector de centros de conciliación privados parece estar en una seria crisis: es la
institución de prestación de servicios menos conocida, con bajos niveles de utilización,
y mal articulada con el resto de la oferta. Se recomienda, por lo tanto, articular la oferta
pública (congestionada) con la oferte pública (subutilizada) para aumentar el uso de
MASC en las diferentes poblaciones. Esta articulación puede darse de la siguiente
manera: el sector privado tiene que trabajar “adentro” del público. Se trata de una red de
centros de conciliación, certificados y especializados en el tipo de temas que conoce la
institución pública. Se incorpora así al centro concentrador de servicios una red externa
de conciliadores, no para que allí se descarguen casos, sino para que se trabaje en una
estrategia conjunta de identificación de tipos de casos conciliables y formación de una
ruta principal donde estos tipos de casos sean referenciados allí. De esta manera los
usuarios puedan tener la percepción que la conciliación es “oficial” y tiene altos niveles
de “autoridad”.
9,4. Algunas recomendaciones frente al mundo de las empresas
Los resultados de la encuesta permiten delinear una política pública que tenga como
objetivo central lograr prosperidad social mediante empresas que solucionan sus

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conflictos de una manera equitativa y eficiente para así aumentar la competitividad
nacional en el contexto global. Los elementos de esta política pública pueden
desagregarse en diversas sub-metas y actividades: i) desarrollo de objetivos e
indicadores de evaluación sobre MASC; ii) profundización del análisis sobre las
necesidades de la población empresarial en MASC; iii) desarrollo de alianzas
estratégicas y evolución de MASC y productos afines; iv) promoción, comunicación y
diseminación; y v) educación económica y empresarial para la prosperidad social y
desarrollo nacional.

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