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PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
SEGURIDAD JURÍDICA
SUPONE LA NECESIDAD DE PREDETERMINACIÓN NORMATIVA DE CONDUCTAS INFRACTORAS Y
SANCIONES CORRESPONDIENTES
“b) Del Principio de Seguridad Jurídica
El artículo 2 de la Constitución consigna que toda persona tiene derecho a la vida, la libertad, la
seguridad, el trabajo, la propiedad y posesión, y a ser protegido en la conservación y defensa de los mismos. Este
concepto es algo más que un concepto de seguridad material. No se trata únicamente del derecho que puede
tener una persona a que se le garantice estar libre o exenta de todo peligro, daño o riesgo, que ilegítimamente
amenace sus derechos sino también se trata de la seguridad jurídica como concepto inmaterial. Es la certeza del
imperio de la ley, en el sentido de que el Estado protegerá los derechos de las personas tal y como la ley los
declara.
La Sala de lo Constitucional, mediante sentencia pronunciada a las nueve horas del día diecinueve de julio
de mil novecientos noventa y seis, en el proceso de inconstitucionalidad relativo al Decreto Legislativo número
771, del veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno sostuvo que, "por seguridad jurídica se entiende la
certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos
regulares y por autoridades competentes ambos establecidos previamente".
De lo anterior puede inferirse que la seguridad jurídica es la condición resultante de la predeterminación
hecha por el ordenamiento jurídico, de los ámbitos de licitud e ilicitud en la actuación de los individuos, lo que
implica una garantía para los derechos fundamentales de la persona y una limitación a la arbitrariedad del poder
público, condiciones indispensables para la vigencia de un Estado Constitucional de Derecho.”
Lineas Jurisprudenciales
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
FACULTADES CON QUE SE ENCUENTRA REVESTIDA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA
LA CONSECUCIÓN DE SUS FINES, ESTÁN EXPRESAMENTE CONSIGNADAS EN LA NORMATIVA
JURÍDICA REGULADORA DE LA ACTIVIDAD PÚBLICA QUE ESTÁ LLAMADA A DESARROLLAR
c) Sobre el principio de legalidad
El principio de legalidad expresamente consagrado en el Art. 86 de la Constitución de la República, rige a
la Administración y a los Tribunales jurisdiccionales por lo que toda actuación de éstos ha de
presentarse necesariamente como ejercicio de un poder o competencia atribuidos previamente por ley, la que
los construye y delimita. El artículo precitado señala en su inciso tercero, que los funcionarios del Gobierno son
delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la Ley. Dicho artículo establece el
principio de legalidad de la Administración Pública, y éste se constituye como la directriz habilitante para el
desarrollo de toda actuación de ésta, de tal forma que toda acción administrativa se presenta como ejercicio de
un poder atribuido previamente por la Ley, la cual lo crea y delimita.
Sobre el particular, el escritor Marienhoff plantea en su Tratado de Derecho Administrativo: "La
actividad de la Administración Pública se concreta en hechos y actos jurídicos y no jurídicos, cuya validez
depende de que la actividad correspondiente haya sido desplegada por el órgano actuante dentro del
respectivo círculo de las atribuciones legales. Este círculo de atribuciones legales determina la
capacidad legal de la autoridad administrativa". (Sentencia del treinta de marzo de mil novecientos noventa
ocho. Ref. 20-T-96).
La relación jurídica entre la Administración Pública y los administrados está regulada por el
Derecho Administrativo, por lo que en un Estado de Derecho la Administración actúa conforme a las
exigencias que el ordenamiento jurídico aplicable le ordena y que en otros términos significa "sometimiento
estricto a la Ley". El Principio de Legalidad consagrado en nuestra norma suprema, se erige para la
Administración Pública, no como un mero límite de la actuación administrativa, sino como el legitimador de todo
su accionar.
En virtud de lo anterior se afirma que las facultades con que se encuentran revestidos los entes y órganos
de la Administración Pública para la consecución de sus fines están expresamente consignadas en la normativa
jurídica reguladora de la actividad pública que están llamados a desarrollar. En consecuencia, los titulares tienen la
obligación de supeditar las facultades encomendadas conforme a los lineamientos establecidos en la Ley.
Contrario sensu, conllevaría transgresiones a la Ley, y por supuesto la violación al Principio de Legalidad.”
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
PRINCIPIOS QUE LO REGULAN
“4. DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL DEBIDO PROCESO.
La sociedad actora señaló que, en el procedimiento administrativo seguido por la Dirección General de
Impuestos Internos, se cometieron infracciones violatorias del debido proceso, regulado en el artículo 11 de la
Constitución de la República.
Los principios o garantías del debido proceso franquean el estricto cumplimiento de que la persona sea
juzgada por un juez natural; que tenga derecho a ser oído; que la duración del proceso sea razonable; a la publicidad
del proceso; y, a la prohibición del doble juzgamiento.
Además de los derechos que la Ley reconoce a las personas en sus relaciones con la Administración, se
señalan algunos requisitos que los procedimientos administrativos sancionatorios deben observar para garantía del
presunto responsable.
Entre los principios que el Derecho Comparado y la Doctrina señalan, se encuentran: a ser notificado de los
hechos que se le atribuyan, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso,
se le pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción,
y de la norma que atribuye tal competencia; y a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por
el ordenamiento jurídico que resulten procedentes.
Se enumera, además como principios procedimentales específicos doctrinariamente aceptados del Derecho
Administrativo Sancionador:
1°) La debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, realizándose cada una por órganos
distintos.
2°) Que las medidas de carácter provisional adoptadas para asegurar la eficacia de la resolución final, se
efectúen mediante acto motivado. La posibilidad efectiva de dicha adopción depende de la previsión de tales medidas
en las normas reguladoras de los distintos procedimientos administrativos sancionadores.
3°) De resolución de todas las cuestiones planteadas en el expediente sancionador y de interdicción de la
declaración, como probados, de hechos distintos de los determinados (debe entenderse que con contradicción) en el
curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica en la resolución final.
4°) De la motivación de la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador y ejecutividad de ella
cuando ponga fin a la vía administrativa.
Asimismo se añade el principio de Transparencia, que incluye los derechos que se pueden ejercer en cualquier
momento del procedimiento: de conocimiento del estado de tramitación, de acceso a y obtención de copias de los
documentos en él contenidos; los otros derechos, ejercitables durante el procedimiento hasta el trámite de audiencia,
de formulación de alegaciones y aportación de documentos; y las reglas de formalización sistemática, secuencia) y
ordenada, de las actuaciones y diligencias y de su custodia por el órgano competente (instructor primero y resolutor
después) hasta el archivo definitivo.”
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
IMPONE CORRECCIONES A LOS CIUDADANOS O ADMINISTRADOS POR ACTOS CONTRARIOS AL
ORDENAMIENTO JURÍDICO
“SOBRE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer
un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes por los
Tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a
las conductas calificarlas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en
aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de inconstitucionalidad de las
doce horas del día veintitrés de marzo de dos mil uno, asume esta postura al decir que: "En la actualidad, se acepta
la existencia de dicha potestad (refiriéndose a la potestad sancionadora de la Administración) dentro de un ámbito
más genérico, y se entiende que la misma forma parte, junto con la potestad penal de los tribunales, de un ius puniendi
superior del Estado, que además es único; de tal manera que aquellas no son sino simples manifestaciones concretas
de éste." (Considerando jurídico V.4 de la Sentencia referencia 8-97Ac).
De similar manera, esta Sala ha establecido en diversas sentencias que la potestad sancionadora de la
Administración Pública puede definirse como aquélla que le compete para imponer correcciones a los ciudadanos o
administrados, por actos de éstos contrarios al ordenamiento jurídico. En similares términos, y parafraseando a
Luciano Parejo Alfonso, también ha expresado que la potestad sancionadora de la Administración materializa
actuaciones que traducen un mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una
conducta ilegal, agregando que: "La finalidad que guía tal potestad es la protección o tutela de los bienes jurídicos
precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el interés general." (entre otras, Sentencia del veinticuatro
de febrero de mil novecientos noventa y ocho, referencia 29-G-91).
Como se constata, es criterio asumido tanto por esta Sala como por la Sala de lo Constitucional, que la
potestad sancionadora de la Administración encuentra común origen con el Derecho Penal al derivarse del mismo
tronco del ius puniendi del Estado.
El tratadista español Alejandro Nieto resume el concepto referido de la siguiente manera, que aunque crítica,
permite comprender su configuración: "La idea del ius puniendi único del Estado, (...), nos descubre un recurso
dogmático que en Derecho se utiliza con cierta frecuencia: cuando la Doctrina o la Jurisprudencia quieren asimilar
dos figuras aparentemente distintas, forman con ellas un concepto superior y único -un supra concepto -en el que
ambas están integradas, garantizándose con la pretendida identidad ontológica la unidad de régimen. Esto es, como
sabemos, lo que se ha hecho con la potestad sancionadora del Estado, en la que se engloban sus dos manifestaciones
represoras básicas. Una técnica que se reproduce simétricamente con el supraconcepto del ilícito común, en el que
se engloban las variedades de los ilícitos penal y administrativo y que se corona, en fin, con la creación de un Derecho
punitivo único, desdoblado en el Derecho Penal y en el Derecho Administrativo Sancionador." (Derecho
Administrativo Sancionador, segunda edición ampliada, Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1994).
Esta potestad sancionadora de la que está dotada la Administración tiene cobertura constitucional en el
artículo 14, que establece la facultad punitiva del Órgano Judicial, y por excepción, la de la Administración. La
sentencia de Inconstitucionalidad (referencia 8-97Ac), antes citada, lo expone con claridad en el mismo considerando
jurídico: "Si bien es cierto que existe una potestad jurisdiccional que exclusivamente es ejercida por el OJ (Órgano
Judicial), dentro de la cual se encuentra la facultad de imponer penas según el Art. 14 Cn., también existe una potestad
sancionadora de la Administración Pública, igualmente conferida en el mismo artículo...". Sin duda, es en esta norma
constitucional en la que se encuentra el fundamento en el ordenamiento jurídico salvadoreño de la potestad penal y
la potestad sancionadora administrativa.”
ENCUENTRA SU LÍMITE MÁXIMO EN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene
primeramente de la Constitución. En tal sentido, la misma disposición citada en el párrafo anterior sujeta inicialmente
la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso:"...la autoridad administrativa podrá
sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos
u ordenanzas...". Pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional
de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el Artículo
86 de la Constitución.
Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte,
ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y
construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la
exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.”
PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO
RESULTAN APLICABLES AQUELLOS QUE RIGEN EN MATERIA PENAL ENCAUZANDO LA
ACTUACIÓN SANCIONADORA EN BENEFICIO DEL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES DEL ESTADO
Y EN GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS
“3.1 Sobre los Principios del Derecho Administrativo Sancionador.
Corolario de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la
observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen
también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente
configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza
de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los
principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz.
La tesis de este trasvase de principios no es unívocamente aceptada en el Derecho comparado, aunque se
encuentra más asentada en ordenamientos tradicionalmente emparentados con el nuestro. Al respecto, Alejandro
Nieto señala para el caso español: "La unanimidad que sobre el si" reina en nuestro Derecho no debe dar la impresión
de que se trata de un fenómeno universal y nada polémico en otros países, antes al contrario. En Francia (...) la
Jurisprudencia y la doctrina han afirmado unánimemente lo contrario hasta hace muy poco. Y en Italia, (...) la Corte
Constitucional se niega terminantemente a aplicar a los ilícitos administrativos los principios constitucionales del
Derecho Penal, cuidándose, además, de advertir expresamente que esta diferencia de regímenes no rompe el principio
de igualdad".
Es menester en ese sentido referirse a la realidad jurídica salvadoreña, particularmente a las sentencias de la
Sala de lo Constitucional vinculadas con el tema. A este efecto resulta ilustrativo examinar ciertas consideraciones
vertidas en la sentencia de inconstitucionalidad de las doce horas del día diecisiete de diciembre de mil novecientos
noventa y dos (referencia 3-92, acumulado al 6-92) que contiene expresas menciones a esta materia. La construcción
dogmática que se hace en los considerandos jurídicos XI al XIV de la sentencia discurre sobre la aplicabilidad o no
de los principios que rigen en el proceso penal a la actividad de la Administración, específicamente en el Derecho
Tributario Sancionador, pero sus valoraciones son claramente extensibles a toda la materia sancionatoria.
La exposición inicia con una breve consideración sobre la naturaleza jurídica del "ilícito tributario",
"infracción tributaria" y "sanción administrativa". Una primera conclusión a la que se llega es que no hay diferencia
ontológica o cualitativa entre el ilícito penal común y el ilícito tributario (que es un tipo de ilícito administrativo), y
sus diferencias de grado o cuantitativas son meramente formales y no de fondo. Como consecuencia de esta conexión
ontológica -que se desprende nuevamente del tronco común del ius puniendo- resulta la migración de los principios
penales al ámbito administrativo sancionador. En palabras citadas de Pérez Royo lo que sucede es que: "se va
produciendo la progresiva introducción de garantías y principios tradicionales del Derecho Penal en el ámbito de las
infracciones administrativas y las correspondientes sanciones...". Para ilustrar la referida postura jurídica, se cita la
sentencia del Tribunal Constitucional español 18/81, del ocho de junio de ese año: "Ha de recordarse que los
principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador,
dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, (...), hasta el punto que un mismo bien
jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales". Se afirma además que dicha idea no es novedosa
en la jurisprudencia constitucional salvadoreña, pues dos sentencias así lo demuestran, y se concluye que tanto en la
creación como en la aplicación de las normas relativas a las infracciones y sanciones tributarias habrán de estar
presentes los principios decantados en la creación de la teoría general del delito.
Finalmente conviene apuntar una idea consignada en dicha sentencia que sirve de colofón: "La idea expuesta
en el acápite precedente significa -como ineludible derivación- que el vocablo "delito" consignado en el Artículo 12
inciso primero de la Constitución debe entenderse no en sentido estricto, sino indicativo de un ilícito o injusto típico,
esto es, conducta humana que en virtud de mandato legal se hace reprochable a efecto de sanción; incluyéndose en
este concepto a las infracciones administrativas, y específicamente las tributarias. Esta equiparación -que no puede
hacerse más que al rasero de la teoría general del delito- implica que los principios del Derecho Administrativo
sancionatorio son los que se sistematizan en el Derecho Penal de aplicación judicial, en la medida necesaria para
preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto."
Resulta pues que la potestad sancionadora de la Administración se enmarca en principios correspondientes a
los que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matice propios de la actividad realizada por la
Administración. Sabido es que existen distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa,
en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la
Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador, pues
estos tienen origen primordialmente en la norma fundamental. Puede de esta manera afirmarse sin ambages, que en
el ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal
encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los
derechos de los administrados.
Aceptada que sea la tesis del tronco común de ambas potestades, la penal y administrativa, el debate sobre la
aplicación por trasvase de los principios que encauzan el derecho penal no es respecto a su pertinencia, sino respecto
a la forma en que estos principios pasan del primer ámbito al segundo. En palabras de Alejandro Nieto: "...la principal
dificultad se encuentra en la determinación de qué principios van a ser aplicados y, sobre todo, de hasta qué punto
van a serlo." Ciertamente, dicho tema no es materia de esta sentencia, y de manera indudable dependerá de las
elaboraciones jurisprudenciales que cada caso controvertido exija.”
DERECHO DE AUDIENCIA
DOBLE FINALIDAD, DAR AL ACUSADO LA PLENA POSIBILIDAD DE DEFENDERSE Y QUE LA AUTORIDAD
DECISORIA DISPONGA DE TODOS LOS ELEMENTOS DE JUICIO NECESARIOS PARA EMITIR SU
RESOLUCIÓN
“4. SOBRE EL DERECHO DE AUDIENCIA, DEFENSA Y DEBIDO PROCESO.
El artículo 11 de la Constitución establece en su inciso primero que "Ninguna persona puede ser privada del
derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente
oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes;...". Esta disposición constitucional consagra lo que se conoce como
derecho de audiencia, el cual, es un concepto abstracto en virtud de cual se exige que, antes de procederse a limitar
la esfera jurídica de una persona o a privársele por completo de un derecho, debe ser oída y vencida en juicio con
arreglo a las leyes.
El mencionado derecho se caracteriza por ser un derecho de contenido procesal, que se encuentra
indiscutiblemente relacionado con las restantes categorías jurídicas protegibles constitucionalmente, en el sentido
que, para que una privación de derechos tenga validez jurídica, necesariamente debe ser precedida de un proceso
seguido conforme a la ley, en el cual se posibilite la intervención efectiva del afectado a fin de que conozca los
hechos que lo motivaron y tenga la posibilidad de desvirtuarlos.
Este Tribunal ha reiterado en diversas resoluciones que en sede administrativa, el derecho de defensa se
concentra en el derecho a ser oído en el procedimiento administrativo; se concretiza en que los interesados planteen
sus alegaciones, puedan probarlas, y que éstas sean tomadas en cuenta por la administración a la hora de resolver,
esto es, que sean valoradas y aceptadas o rechazadas en función de razones y argumentos que, convenzan o no,
permiten conocer el sentido de la voluntad administrativa y el juicio que la fundamenta.
La concesión de garantías jurídicas debidas no debe exclusivamente operar en el ámbito jurisdiccional; este
Tribunal concuerda con los criterios sentados por la Sala de lo Constitucional en el sentido que el vocablo "juicio"
consignado en el artículo 11 de la Constitución de la República, no está referido única y exclusivamente al concepto
de proceso jurisdiccional, sino que se amplía a la idea de trámite, de actividad dinámica destinada al pronunciamiento
de una decisión evidentemente conflictiva, con el interés o derecho de unas personas.
En ese sentido, si la violación es al interior de un proceso administrativo, ésta puede ser por acción u omisión
del juzgador. En este segundo caso, regularmente sucede por el incumplimiento de las formalidades e incluso
esencialidades exigidas para la realización de los actos de comunicación.”
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FACULTAD QUE LA LEY DA A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA CORREGIR Y DISCIPLINAR AL
INFRACTOR
“d) De la Potestad Sancionadora de la Administración Pública: el Debido Proceso.
La potestad sancionadora es la facultad que la ley da a la Administración Pública para corregir (efecto
externo) y disciplinar (efecto interno) al infractor; su objetivo, es hacer valer el poder de imperium de la
Administración armándola con herramientas que garanticen el cumplimiento de los fines del Estado. La naturaleza
de la potestad sancionadora es de carácter penal, por lo que se requiere que cumpla con el principio del debido proceso
legal, y el principio de legalidad de la pena.
Por esta razón es que la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, contempla en el titulo VII el ius
puiniendi de la carrera municipal, ahí se establecen las sanciones que se pueden aplicar al empleado o funcionario
municipal (artículo 62), los procedimientos que debe ejecutar la Administración al ejercer su potestad sancionadora
y los recursos que proceden contra la misma; contrario sensu, el artículo 2 numeral 2 inciso segundo de la precitada
ley excluye de su conocimiento a aquellos empleados cuyos cargos que por su naturaleza requieren alto grado de
confianza.”
ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DEBE DE ACTUAR EN BASE AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA PENA
“No obstante lo expuesto, la Administración Municipal debe de actuar en base al principio de legalidad de la
pena, tornando en cuenta los siguientes requisitos: 1. Lex praevia, que implica la prohibición de la retroactividad de
las leyes sancionadoras; 2. Lex scripta, que excluye la costumbre como posible fuente de delitos (infracciones) y
penas (sanciones) e indica que la norma jurídica tiene categoría de ley cuando emana del Órgano Legislativo; y 3.
Lex stricta, exige que la ley establezca en forma precisa las diversas conductas punibles y las sanciones respectivas.
El inciso segundo del artículo 2 numeral 2 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, reformado
mediante decreto legislativo No. 20 de fecha veinte de mayo de dos mil nueve, publicado en el Diario Oficial No.
107, Tomo No. 238 de fecha once de junio de dos mil nueve; en base al último requisito del principio de legalidad
de la pena (Lex stricta), delimita cuáles empleados serán nombrados por las respectivas municipalidades o entidades
municipales como consecuencia de la auto organización que gozan para desempeñar sus funciones municipales, es
decir que el régimen jurídico aplicable a aquel servidor público cuyo vínculo a través del cual se ha establecido la
relación empleado-Estado en un acto administrativo, quedarán regidos por el Derecho Administrativo.”
MULTAS
IMPOSIBLE IMPONERLAS SIN ANTES ESTABLECER QUE SE INCURRIÓ EN EL HECHO TIPIFICADO POR
LA LEY COMO ILÍCITO
“3.4. DE LAS MULTAS
La imposición de sanciones por parte de la Administración Pública, es una materialización de la potestad
sancionadora del Estado, la cual se sujeta al principio de legalidad que recoge el art. 86 de la Constitución de la
República.
Que como una consecuencia del principio de legalidad se encuentra la exigencia de tipicidad del hecho, según
la cual a la imposición de toda sanción debe precederle una previsión normativa en la que se describa de manera
clara, precisa e inequívoca la conducta objeto de prohibición.
De tal suerte, que la aplicación de sanciones no es una potestad discrecional de la Administración, sino una
debida aplicación de las normas pertinentes que exige certeza respecto a los hechos sancionados. En ese sentido, vale
decir, que no podrá haber sanción si la conducta atribuida al sujeto no puede ser subsumida en la infracción contenida
en la norma. Pues es en la especificidad de la conducta típica, donde deben encontrarse delimitadas las conductas
sancionables.
Con las precisiones que anteceden, se puede comprender que la tipificación de infracciones (o tipificación
en sentido estricto), debe en la medida de lo posible, realizarse con suficiente precisión a fin que el tipo quede
adecuadamente descrito.
Afirmación que el autor Alejandro Nieto, en su obra Derecho Administrativo Sancionador, Cuarta Edición,
comparte al sostener que el tipo ha de ser suficiente, es decir, ha de contener una, descripción de sus elementos
esenciales, lo que de no suceder produce una modalidad de incumplimiento en el mandato de tipificación: la
insuficiencia.”
La infracción, causa de la sanción, tiene los siguientes elementos esenciales: 1- El comportamiento positivo
u omisivo del administrado debe vulnerar un mandato o una prohibición contenida en la norma administrativa
(principio de legalidad); 2- Para que un comportamiento sea constitutivo de infracción es necesario que el
ordenamiento legal reserve para el mismo una reacción de carácter represivo, una sanción; 3- El comportamiento del
infractor, así como la sanción prevista para el mismo deben aparecer descritos con suficiente precisión en una norma
con rango de ley (principio de tipicidad); y 4- En todo ordenamiento sancionador rige el criterio de que la
responsabilidad puede ser exigida sólo si en el comportamiento del agente se aprecia la existencia de dolo o de culpa
(principio de culpabilidad).”
PROCEDENTE IMPOSICIÓN ANTE LA EXISTENCIA DE ELEMENTOS FÁCTICOS SUFICIENTES QUE
DEMUESTRAN EL ACTUAR ILÍCITO DEL ADMINISTRADO
“La suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad y se concreta, ya que no es
la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta. A la vista de la norma,
debe saber el administrado que su conducta constituye una infracción y, además conocer cuál es la respuesta punitiva
que a tal infracción depara el ordenamiento jurídico vigente al momento que ocurrieron los hechos.
En el presente caso existieron elementos fácticos suficientes que demostraron el actuar ilícito de la sociedad;
para establecer una inexactitud en relación al valor declarado, no es necesario verificar físicamente la mercancía,
basta el análisis de las circunstancias fácticas y su documentación que demuestre que el valor declarado es inexacto
en relación a sus documentos de soporte, por lo que este Tribunal advierte que la sociedad actora incurrió en
infracción administrativa al efectuar declaraciones de mercancías con inexactitudes en su información, razón por la
cual la imposición de la multa es legal.
4. CONCLUSIÓN.
En el caso de autos no ha existido violación al Principio de Legalidad, se respeto el Principio de
Proporcionalidad regulado en el art. 1 literal f) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras; existe
adecuación de la conducta realizada al tipo descrito por el legislador en el art. 5 literal q) de la - Ley Especial para
Sancionar Infracciones Aduaneras; así como las decisiones que contienen los actos impugnados han sido fundadas
conforme a derecho.
Por todo lo anteriormente expuesto esta Sala concluye que la determinación de Derechos Arancelarios a la
Importación (DAI), Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios (IVA) y Multas
determinadas y confirmadas en los actos emitidos por la Dirección General de Aduanas y el Tribunal de Apelaciones
de los Impuestos Internos y de Adunas, son legales.”
Sala de lo Contencioso Administrativo, número de referencia: 135-2009, fecha de la resolución: 29/05/2013
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DESARROLLADA EN APLICACIÓN DEL IUS PUNIENDI DEL ESTADO
1- POTESTAD SANCIONADORA DISCIPLINARIA.
Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, está concebido como la capacidad de
ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales
por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al
imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento.
Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como
potestad sancionadora de la Administración."
DELIMITADA POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene
primeramente de la Constitución. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la República contempla la
potestad sancionadora administrativa, respetando el debido proceso, cuando en su parte pertinente establece que
"(...) la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las
contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas..." pero, sobre todo, en congruencia con la Constitución y los
fundamentos del Estado Constitucional de Derecho. La potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el
mandato de legalidad que recoge el inciso primero del art. 86 de la Constitución que prescribe: «El poder público
emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas atribuciones
y competencias que establecen esta Constitución y las leyes. Las atribuciones de los órganos del Gobierno son
indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas».
Así pues, en virtud de la sujeción a la ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte,
ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la ley, y por ella delimitado y
construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria deviene en la exigencia
de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.”
PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO
RESULTAN APLICABLES AQUELLOS QUE RIGEN EN MATERIA PENAL ENCAUZANDO LA
ACTUACIÓN SANCIONADORA EN BENEFICIO DEL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES DEL ESTADO
Y EN GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS
2- SOBRE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
“Corolario de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la
observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien, dichos principios tienen
también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente
configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza
de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los
principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz.
La potestad sancionadora de la Administración se enmarca en los principios que rigen en materia penal, pero
con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la administración. Conocido es que existen
diferencias importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que
cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación de los principios
rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador, pues éstos tienen origen primordialmente en la norma
fundamental. Puede de esta manera afirmarse sin ambages, que en el ordenamiento administrativo sancionador
salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal, encauzando la actuación sancionadora en
beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los derechos de los administrados.”
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA
DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR IMPLICA QUE LA CARGA DE LA
PRUEBA DE LOS HECHOS CONSTITUTIVOS DE LA INFRACCIÓN RECAE SOBRE QUIEN SOSTIENE LA
IMPUTACIÓN DE HABERSE COMETIDO UN ILÍCITO
“3-1) DE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.
El artículo 12 de la Constitución de la República establece la "presunción de inocencia", la cual no solo es
aplicable en materia penal, sino que también en materia administrativa. Se entiende por la misma que toda persona
sometida a un proceso o procedimiento, es inocente y se mantendrá como tal dentro de la instrucción de los mismos,
mientras no se determine su culpabilidad por medio de sentencia definitiva condenatoria o resolución motivada y
respetando los principios del debido proceso judicial o administrativo.
En reiteradas ocasiones este Tribunal ha sostenido que, el derecho a la presunción de inocencia dentro del
procedimiento administrativo sancionador, implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la
infracción administrativa recae sobre quien sostiene la imputación de haberse cometido un ilícito, para el caso la
Administración Pública.”
EXIGE QUE TODA ACUSACIÓN SEA ACREDITADA CON LA PRUEBA DE LOS HECHOS EN QUE SE
FUNDAMENTA
“La certeza se convierte entonces, en el eje principal para concluir en la "culpabilidad", por ello no bastan
los indicios, sino que es necesario que luego de un procedimiento (en cuyo interés se hayan esbozado y actuado las
pruebas pertinentes), se cree la convicción de la culpabilidad del sujeto activo. Entonces, para ser responsable de un
acto delictivo, la situación básica de inocencia debe ser destruida mediante la certeza, con pruebas suficientes e
idóneas; caso contrario permanece el estado básico de libertad. De ahí que el Tribunal Tercero de Instrucción los
sobreseyó al no contar con elementos que corroboran la declaración del testigo, circunstancia que se puede verificar
a folios […] del expediente judicial.
En resumen, se puede concluir que tanto el Tribunal Disciplinario de la Región Oriental como el Tribunal
Primero de Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil no emitieron sus respectivas resoluciones con estricto
apego a la legalidad, con su actuar transgredieron el principio de presunción de inocencia.
En este contexto se determina que es procedente declarar la ilegalidad de la sanción impuesta a los
demandantes, ya que las conductas que les fueron imputadas en sede administrativa no fueron probadas.
Por las razones antes expuestas es inoficioso entrar a valorar los demás argumentos de ilegalidad planteados
por los demandantes.
SANA CRÍTICA
ANÁLISIS RACIONAL Y LÓGICO DE LA PRUEBA, DE TAL SUERTE QUE DEBE AJUSTARSE A LA RAZÓN O
EL DISCERNIMIENTO Y SER LÓGICO PORQUE TIENE QUE ENMARCARSE EN LAS LEYES DEL
CONOCIMIENTO
“El Reglamento Disciplinario en su artículo 90, regula que el fallo sancionador solamente procederá cuando
exista prueba que, valorada por medio de la sana crítica, acredite la existencia de la falta y de la responsabilidad del
investigado.
En su artículo 94 también menciona: "Las pruebas deberán apreciarse en conjunto de acuerdo con la lógica,
las evidencias científicas, las enseñanzas de la práctica y en general, las reglas de la sana crítica".
De lo anterior se extrae que los agentes investigados en un procedimiento disciplinario, tienen el derecho a
pedir la práctica de las pruebas que estime conducentes y que lógicamente estén destinadas a fundamentar sus
argumentos de inocencia.
En aras de esclarecer lo antes referido, debe apuntarse que la sana crítica se instaura como un método de
valoración de pruebas, el cual tiende a hacer un análisis racional y lógico de la prueba, de tal suerte que ostenta la
primera característica por cuanto debe ajustarse a la razón o el discernimiento y, por otra parte, es lógico porque tiene
que enmarcarse en las leyes del conocimiento. De ahí que, la normativa policial establece un mandato a los Tribunales
y autoridades sancionadoras, el cual está dirigido a garantizar que las pruebas vertidas en los procedimientos serán
apreciadas en su conjunto de forma lógica y racional, y no se le dará primacía a un medio de prueba respecto de otro,
como sucede en los casos que se aplica el método de la prueba tasada.
La doctrina la define como: "el conjunto de reglas que el juez debe observar para determinar el valor
probatorio de la prueba. Estas reglas de la sana crítica no son otra cosa que el análisis racional y lógico de la prueba.
Es racional, por cuanto debe ajustarse a la razón o el discernimiento. Es lógico, por tener que enmarcarse dentro de
las leyes del conocimiento. Lo uno y lo otro reefectúa, por regla general, mediante un silogismo, cuya premisa mayor
la constituyen las normas de la experiencia y la menor la situación en particular, para obtener una conclusión
determinada". (JAIME AZULA CAMACHO, Manual de Derecho Probatorio, Editorial Temis, 1998, pág.48).”
IMPOSIBILIDAD DE VALORAR PLENAMENTE EL TESTIMONIO DE UN TESTIGO CRITERIADO PARA
DETERMINAR EL GRADO DE CERTEZA NECESARIA, ASÍ COMO LA PARTICIPACIÓN Y RESPONSABILIDAD
DE LOS INFRACTORES EN EL HECHO QUE SE LES ACUSA
“Las faltas disciplinarias graves contempladas en el artículo 37 numerales 23,25 y 27 del Reglamento
Disciplinario de la Policía Nacional Civil, las cuales consisten en: "23. "Realizar actos o declaraciones que afecten
al desarrollo del servicio, a la imagen de la Institución o que puedan perjudicar los derechos de un
tercero;25. "Dedicarse o tolerar negocios ilícitos o a cualquier otra actividad incompatible con el servicio de
vigilancia, fiscalización o control que corresponda prestar a la Policía Nacional Civil" y 27. "Exigir, recibir o inducir
la entrega para si o para un tercero, directa o indirectamente, de bienes o cualquier beneficio para ejecutar, Militar,
retardar u omitir un acto propio o contrario a sus funciones y deberes o por la compra de bienes o servicios para la
Policía Nacional Civil".
En el caso de autos, se observa que así como existieron pruebas de cargo, hubieron también pruebas de
descargo las que se detallan a continuación: 1) Según se constata en audiencias, los imputados no poseen antecedentes
penales en su historial policial; 2) No hubo más testigos, ni existió alguien más que apoyara o confirmara lo declarado
por el testigo criteriado […], requisito que se exige ante una confesión extrajudicial, a fin de darle fe a lo declarado
por éste; 3) En las fotografías no se hizo constar en algún momento que los demandantes estuvieron presentes en las
negociaciones; 4) En la supuesta reunión que señaló el señor […], la cual se llevaría a cabo el día treinta de abril de
dos mil seis, no se comprobó sí estuvieron presentes agentes de la DAFI, pues ellos no acudieron al supuesto llamado;
y, 5) Del informe en el que avisan que elementos policiales de la DAFI custodiaban un camión que transportaba
queso, no hubo señalamiento alguno, no se mencionaron nombres en el mismo. Por lo tanto, no puede atribuirse tal
actuación a los demandantes, tomando en cuenta que no solo ellos laboran en el Departamento de la División de
Finanzas.
Sin embargo, tanto del expediente administrativo como de las decisiones cuestionadas durante el proceso,
este Tribunal observa que la Administración Pública le dio más valor a la prueba testimonial dada por el criteriado
[…], la cual influyó a determinar el nexo de culpabilidad entre los demandantes y el hecho sancionado.
A fin de tener más claro la figura del "Testigo Criteriado", es oportuno indicar en que consiste el "Criterio
de Oportunidad". Se entiende que es una posibilidad que tiene la Fiscalía General de la República de llegar a un
acuerdo con el imputado, con el propósito de prescindir total o parcialmente de su persecución penal, o bien de limitar
la investigación; en otras palabras es un beneficio que la ley le otorga a un imputado que ha participado en un hecho
delictivo, a efecto de que éste ayude a esclarecer el hecho investigado u otros delitos relacionados con aquel en cuya
causa se le está aplicando el criterio de oportunidad. Generalmente este beneficio se otorga en ausencia de otros
medios de prueba y cuando es imposible obtener la versión de otras personas que ayuden en la investigación de un
delito.
Ahora bien, es de suma importancia tener definido que esta figura es aplicada propiamente en Derecho Penal
y si bien es cierto en Derecho Administrativo Sancionador se aplican algunos principios penales, es importante
destacar que no existe norma legal que habilite su introducción al derecho administrativo sancionador. Es así que la
Administración Pública no debió basarse plenamente en esa única prueba para determinar el grado de certeza
necesaria, así como la participación y responsabilidad de los imputados en el hecho que se les acusó.
Por otra parte, toda prueba testimonial que se ofrezca en un juicio determinado requiere de ciertos requisitos
para su admisión así como su valoración. Dentro de estos se encuentra que el testigo no debe tener ningún interés y
en el presente caso es obvio que el señor […] tenía un interés al declarar los hechos: que no se abra proceso penal en
su contra. De ahí se colige que su declaración perdió el verdadero sentido.
Se observó otra irregularidad dentro del proceso, que el Tribunal Disciplinario durante el proceso erró al no
permitir que, en la segunda audiencia celebrada, el testigo criteriado declarara de nuevo los hechos, lo que impidió
que los acusados pudieran rebatir lo manifestado por éste, vulnerándose con ello el principio de inmediación, como
elemento del debido proceso.
Ante todas esas irregularidades esta Sala razona que la Administración Pública no pudo determinar con
certeza la participación de los señores […], en los hechos que se les imputa. No existió suficiencia probatoria en el
proceso.”
Sala de lo Contencioso Administrativo, número de referencia: 137-2009, fecha de la resolución: 21/06/2013
MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
FINALIDAD
“C) RESPECTO DE LA FALTA DE MOTIVACIÓN.
En cuanto al otro argumento de ilegalidad que las autoridades demandadas han omitido su obligación de
motivar sus decisiones.
En reiteradas ocasiones este Tribunal ha sostenido que la motivación se constituye como uno de los elementos
esenciales del acto administrativo, ya que por medio de ésta el administrado conoce las circunstancias fácticas y
jurídicas que inciden en la emisión del acto, y cuya correcta articulación soporta la legalidad del mismo.
Para cumplir con dicho requisito, la doctrina es unánime en determinar que la motivación consiste en la
explicación de las razones que indujeron a la Administración a la emisión del o los actos controvertidos. Además, le
otorga como principales finalidades: (a) desde el punto de vista interno, asegurar la seriedad en la formación de la
voluntad de la Administración; y, (b) desde el terreno externo, formal, constituye una garantía para el interesado que
podrá así impugnar en su caso el acto, atacando las bases en que éste se funda.
Con ello, la motivación también incide en el control jurisdiccional, en tanto posibilita el análisis del criterio
de decisión que indujo a la Administración a resolver en determinado sentido.
En consecuencia, las resoluciones administrativas —principalmente aquellas desfavorables a los intereses de
los administrados— deben ser claras, precisas y coherentes respecto del objeto del acto o las pretensiones del
administrado en su petición, de forma que conozca el motivo de la decisión y, en su caso, pueda impugnar dicha
resolución ante las instancias correspondientes; se debe enfatizar que la falta de motivación o la motivación
defectuosa incide perjudicialmente en la esfera jurídica del administrado.”
Sala de lo Contencioso Administrativo, número de referencia: 150-2009, fecha de la resolución: 10/06/2013

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Principios constitucionales y legalidad administrativa

  • 1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SEGURIDAD JURÍDICA SUPONE LA NECESIDAD DE PREDETERMINACIÓN NORMATIVA DE CONDUCTAS INFRACTORAS Y SANCIONES CORRESPONDIENTES “b) Del Principio de Seguridad Jurídica El artículo 2 de la Constitución consigna que toda persona tiene derecho a la vida, la libertad, la seguridad, el trabajo, la propiedad y posesión, y a ser protegido en la conservación y defensa de los mismos. Este concepto es algo más que un concepto de seguridad material. No se trata únicamente del derecho que puede tener una persona a que se le garantice estar libre o exenta de todo peligro, daño o riesgo, que ilegítimamente amenace sus derechos sino también se trata de la seguridad jurídica como concepto inmaterial. Es la certeza del imperio de la ley, en el sentido de que el Estado protegerá los derechos de las personas tal y como la ley los declara. La Sala de lo Constitucional, mediante sentencia pronunciada a las nueve horas del día diecinueve de julio de mil novecientos noventa y seis, en el proceso de inconstitucionalidad relativo al Decreto Legislativo número 771, del veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno sostuvo que, "por seguridad jurídica se entiende la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y por autoridades competentes ambos establecidos previamente". De lo anterior puede inferirse que la seguridad jurídica es la condición resultante de la predeterminación hecha por el ordenamiento jurídico, de los ámbitos de licitud e ilicitud en la actuación de los individuos, lo que implica una garantía para los derechos fundamentales de la persona y una limitación a la arbitrariedad del poder público, condiciones indispensables para la vigencia de un Estado Constitucional de Derecho.” Lineas Jurisprudenciales
  • 2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD FACULTADES CON QUE SE ENCUENTRA REVESTIDA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA LA CONSECUCIÓN DE SUS FINES, ESTÁN EXPRESAMENTE CONSIGNADAS EN LA NORMATIVA JURÍDICA REGULADORA DE LA ACTIVIDAD PÚBLICA QUE ESTÁ LLAMADA A DESARROLLAR c) Sobre el principio de legalidad El principio de legalidad expresamente consagrado en el Art. 86 de la Constitución de la República, rige a la Administración y a los Tribunales jurisdiccionales por lo que toda actuación de éstos ha de presentarse necesariamente como ejercicio de un poder o competencia atribuidos previamente por ley, la que los construye y delimita. El artículo precitado señala en su inciso tercero, que los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la Ley. Dicho artículo establece el principio de legalidad de la Administración Pública, y éste se constituye como la directriz habilitante para el desarrollo de toda actuación de ésta, de tal forma que toda acción administrativa se presenta como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley, la cual lo crea y delimita. Sobre el particular, el escritor Marienhoff plantea en su Tratado de Derecho Administrativo: "La actividad de la Administración Pública se concreta en hechos y actos jurídicos y no jurídicos, cuya validez depende de que la actividad correspondiente haya sido desplegada por el órgano actuante dentro del respectivo círculo de las atribuciones legales. Este círculo de atribuciones legales determina la capacidad legal de la autoridad administrativa". (Sentencia del treinta de marzo de mil novecientos noventa ocho. Ref. 20-T-96). La relación jurídica entre la Administración Pública y los administrados está regulada por el Derecho Administrativo, por lo que en un Estado de Derecho la Administración actúa conforme a las exigencias que el ordenamiento jurídico aplicable le ordena y que en otros términos significa "sometimiento estricto a la Ley". El Principio de Legalidad consagrado en nuestra norma suprema, se erige para la Administración Pública, no como un mero límite de la actuación administrativa, sino como el legitimador de todo su accionar. En virtud de lo anterior se afirma que las facultades con que se encuentran revestidos los entes y órganos de la Administración Pública para la consecución de sus fines están expresamente consignadas en la normativa jurídica reguladora de la actividad pública que están llamados a desarrollar. En consecuencia, los titulares tienen la obligación de supeditar las facultades encomendadas conforme a los lineamientos establecidos en la Ley. Contrario sensu, conllevaría transgresiones a la Ley, y por supuesto la violación al Principio de Legalidad.”
  • 3. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PRINCIPIOS QUE LO REGULAN “4. DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL DEBIDO PROCESO. La sociedad actora señaló que, en el procedimiento administrativo seguido por la Dirección General de Impuestos Internos, se cometieron infracciones violatorias del debido proceso, regulado en el artículo 11 de la Constitución de la República. Los principios o garantías del debido proceso franquean el estricto cumplimiento de que la persona sea juzgada por un juez natural; que tenga derecho a ser oído; que la duración del proceso sea razonable; a la publicidad del proceso; y, a la prohibición del doble juzgamiento. Además de los derechos que la Ley reconoce a las personas en sus relaciones con la Administración, se señalan algunos requisitos que los procedimientos administrativos sancionatorios deben observar para garantía del presunto responsable. Entre los principios que el Derecho Comparado y la Doctrina señalan, se encuentran: a ser notificado de los hechos que se le atribuyan, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción, y de la norma que atribuye tal competencia; y a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes. Se enumera, además como principios procedimentales específicos doctrinariamente aceptados del Derecho Administrativo Sancionador: 1°) La debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, realizándose cada una por órganos distintos. 2°) Que las medidas de carácter provisional adoptadas para asegurar la eficacia de la resolución final, se efectúen mediante acto motivado. La posibilidad efectiva de dicha adopción depende de la previsión de tales medidas en las normas reguladoras de los distintos procedimientos administrativos sancionadores. 3°) De resolución de todas las cuestiones planteadas en el expediente sancionador y de interdicción de la declaración, como probados, de hechos distintos de los determinados (debe entenderse que con contradicción) en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica en la resolución final. 4°) De la motivación de la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador y ejecutividad de ella cuando ponga fin a la vía administrativa. Asimismo se añade el principio de Transparencia, que incluye los derechos que se pueden ejercer en cualquier momento del procedimiento: de conocimiento del estado de tramitación, de acceso a y obtención de copias de los documentos en él contenidos; los otros derechos, ejercitables durante el procedimiento hasta el trámite de audiencia, de formulación de alegaciones y aportación de documentos; y las reglas de formalización sistemática, secuencia) y
  • 4. ordenada, de las actuaciones y diligencias y de su custodia por el órgano competente (instructor primero y resolutor después) hasta el archivo definitivo.” POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN IMPONE CORRECCIONES A LOS CIUDADANOS O ADMINISTRADOS POR ACTOS CONTRARIOS AL ORDENAMIENTO JURÍDICO “SOBRE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes por los Tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificarlas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración. La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de inconstitucionalidad de las doce horas del día veintitrés de marzo de dos mil uno, asume esta postura al decir que: "En la actualidad, se acepta la existencia de dicha potestad (refiriéndose a la potestad sancionadora de la Administración) dentro de un ámbito más genérico, y se entiende que la misma forma parte, junto con la potestad penal de los tribunales, de un ius puniendi superior del Estado, que además es único; de tal manera que aquellas no son sino simples manifestaciones concretas de éste." (Considerando jurídico V.4 de la Sentencia referencia 8-97Ac). De similar manera, esta Sala ha establecido en diversas sentencias que la potestad sancionadora de la Administración Pública puede definirse como aquélla que le compete para imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por actos de éstos contrarios al ordenamiento jurídico. En similares términos, y parafraseando a Luciano Parejo Alfonso, también ha expresado que la potestad sancionadora de la Administración materializa actuaciones que traducen un mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal, agregando que: "La finalidad que guía tal potestad es la protección o tutela de los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el interés general." (entre otras, Sentencia del veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, referencia 29-G-91). Como se constata, es criterio asumido tanto por esta Sala como por la Sala de lo Constitucional, que la potestad sancionadora de la Administración encuentra común origen con el Derecho Penal al derivarse del mismo tronco del ius puniendi del Estado. El tratadista español Alejandro Nieto resume el concepto referido de la siguiente manera, que aunque crítica, permite comprender su configuración: "La idea del ius puniendi único del Estado, (...), nos descubre un recurso dogmático que en Derecho se utiliza con cierta frecuencia: cuando la Doctrina o la Jurisprudencia quieren asimilar dos figuras aparentemente distintas, forman con ellas un concepto superior y único -un supra concepto -en el que
  • 5. ambas están integradas, garantizándose con la pretendida identidad ontológica la unidad de régimen. Esto es, como sabemos, lo que se ha hecho con la potestad sancionadora del Estado, en la que se engloban sus dos manifestaciones represoras básicas. Una técnica que se reproduce simétricamente con el supraconcepto del ilícito común, en el que se engloban las variedades de los ilícitos penal y administrativo y que se corona, en fin, con la creación de un Derecho punitivo único, desdoblado en el Derecho Penal y en el Derecho Administrativo Sancionador." (Derecho Administrativo Sancionador, segunda edición ampliada, Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1994). Esta potestad sancionadora de la que está dotada la Administración tiene cobertura constitucional en el artículo 14, que establece la facultad punitiva del Órgano Judicial, y por excepción, la de la Administración. La sentencia de Inconstitucionalidad (referencia 8-97Ac), antes citada, lo expone con claridad en el mismo considerando jurídico: "Si bien es cierto que existe una potestad jurisdiccional que exclusivamente es ejercida por el OJ (Órgano Judicial), dentro de la cual se encuentra la facultad de imponer penas según el Art. 14 Cn., también existe una potestad sancionadora de la Administración Pública, igualmente conferida en el mismo artículo...". Sin duda, es en esta norma constitucional en la que se encuentra el fundamento en el ordenamiento jurídico salvadoreño de la potestad penal y la potestad sancionadora administrativa.” ENCUENTRA SU LÍMITE MÁXIMO EN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD “Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución. En tal sentido, la misma disposición citada en el párrafo anterior sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso:"...la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas...". Pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el Artículo 86 de la Constitución. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.” PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO RESULTAN APLICABLES AQUELLOS QUE RIGEN EN MATERIA PENAL ENCAUZANDO LA ACTUACIÓN SANCIONADORA EN BENEFICIO DEL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES DEL ESTADO Y EN GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS “3.1 Sobre los Principios del Derecho Administrativo Sancionador. Corolario de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen
  • 6. también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz. La tesis de este trasvase de principios no es unívocamente aceptada en el Derecho comparado, aunque se encuentra más asentada en ordenamientos tradicionalmente emparentados con el nuestro. Al respecto, Alejandro Nieto señala para el caso español: "La unanimidad que sobre el si" reina en nuestro Derecho no debe dar la impresión de que se trata de un fenómeno universal y nada polémico en otros países, antes al contrario. En Francia (...) la Jurisprudencia y la doctrina han afirmado unánimemente lo contrario hasta hace muy poco. Y en Italia, (...) la Corte Constitucional se niega terminantemente a aplicar a los ilícitos administrativos los principios constitucionales del Derecho Penal, cuidándose, además, de advertir expresamente que esta diferencia de regímenes no rompe el principio de igualdad". Es menester en ese sentido referirse a la realidad jurídica salvadoreña, particularmente a las sentencias de la Sala de lo Constitucional vinculadas con el tema. A este efecto resulta ilustrativo examinar ciertas consideraciones vertidas en la sentencia de inconstitucionalidad de las doce horas del día diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos (referencia 3-92, acumulado al 6-92) que contiene expresas menciones a esta materia. La construcción dogmática que se hace en los considerandos jurídicos XI al XIV de la sentencia discurre sobre la aplicabilidad o no de los principios que rigen en el proceso penal a la actividad de la Administración, específicamente en el Derecho Tributario Sancionador, pero sus valoraciones son claramente extensibles a toda la materia sancionatoria. La exposición inicia con una breve consideración sobre la naturaleza jurídica del "ilícito tributario", "infracción tributaria" y "sanción administrativa". Una primera conclusión a la que se llega es que no hay diferencia ontológica o cualitativa entre el ilícito penal común y el ilícito tributario (que es un tipo de ilícito administrativo), y sus diferencias de grado o cuantitativas son meramente formales y no de fondo. Como consecuencia de esta conexión ontológica -que se desprende nuevamente del tronco común del ius puniendo- resulta la migración de los principios penales al ámbito administrativo sancionador. En palabras citadas de Pérez Royo lo que sucede es que: "se va produciendo la progresiva introducción de garantías y principios tradicionales del Derecho Penal en el ámbito de las infracciones administrativas y las correspondientes sanciones...". Para ilustrar la referida postura jurídica, se cita la sentencia del Tribunal Constitucional español 18/81, del ocho de junio de ese año: "Ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, (...), hasta el punto que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales". Se afirma además que dicha idea no es novedosa en la jurisprudencia constitucional salvadoreña, pues dos sentencias así lo demuestran, y se concluye que tanto en la creación como en la aplicación de las normas relativas a las infracciones y sanciones tributarias habrán de estar presentes los principios decantados en la creación de la teoría general del delito. Finalmente conviene apuntar una idea consignada en dicha sentencia que sirve de colofón: "La idea expuesta en el acápite precedente significa -como ineludible derivación- que el vocablo "delito" consignado en el Artículo 12 inciso primero de la Constitución debe entenderse no en sentido estricto, sino indicativo de un ilícito o injusto típico,
  • 7. esto es, conducta humana que en virtud de mandato legal se hace reprochable a efecto de sanción; incluyéndose en este concepto a las infracciones administrativas, y específicamente las tributarias. Esta equiparación -que no puede hacerse más que al rasero de la teoría general del delito- implica que los principios del Derecho Administrativo sancionatorio son los que se sistematizan en el Derecho Penal de aplicación judicial, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto." Resulta pues que la potestad sancionadora de la Administración se enmarca en principios correspondientes a los que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matice propios de la actividad realizada por la Administración. Sabido es que existen distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador, pues estos tienen origen primordialmente en la norma fundamental. Puede de esta manera afirmarse sin ambages, que en el ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los derechos de los administrados. Aceptada que sea la tesis del tronco común de ambas potestades, la penal y administrativa, el debate sobre la aplicación por trasvase de los principios que encauzan el derecho penal no es respecto a su pertinencia, sino respecto a la forma en que estos principios pasan del primer ámbito al segundo. En palabras de Alejandro Nieto: "...la principal dificultad se encuentra en la determinación de qué principios van a ser aplicados y, sobre todo, de hasta qué punto van a serlo." Ciertamente, dicho tema no es materia de esta sentencia, y de manera indudable dependerá de las elaboraciones jurisprudenciales que cada caso controvertido exija.” DERECHO DE AUDIENCIA DOBLE FINALIDAD, DAR AL ACUSADO LA PLENA POSIBILIDAD DE DEFENDERSE Y QUE LA AUTORIDAD DECISORIA DISPONGA DE TODOS LOS ELEMENTOS DE JUICIO NECESARIOS PARA EMITIR SU RESOLUCIÓN “4. SOBRE EL DERECHO DE AUDIENCIA, DEFENSA Y DEBIDO PROCESO. El artículo 11 de la Constitución establece en su inciso primero que "Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes;...". Esta disposición constitucional consagra lo que se conoce como derecho de audiencia, el cual, es un concepto abstracto en virtud de cual se exige que, antes de procederse a limitar la esfera jurídica de una persona o a privársele por completo de un derecho, debe ser oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes. El mencionado derecho se caracteriza por ser un derecho de contenido procesal, que se encuentra indiscutiblemente relacionado con las restantes categorías jurídicas protegibles constitucionalmente, en el sentido que, para que una privación de derechos tenga validez jurídica, necesariamente debe ser precedida de un proceso
  • 8. seguido conforme a la ley, en el cual se posibilite la intervención efectiva del afectado a fin de que conozca los hechos que lo motivaron y tenga la posibilidad de desvirtuarlos. Este Tribunal ha reiterado en diversas resoluciones que en sede administrativa, el derecho de defensa se concentra en el derecho a ser oído en el procedimiento administrativo; se concretiza en que los interesados planteen sus alegaciones, puedan probarlas, y que éstas sean tomadas en cuenta por la administración a la hora de resolver, esto es, que sean valoradas y aceptadas o rechazadas en función de razones y argumentos que, convenzan o no, permiten conocer el sentido de la voluntad administrativa y el juicio que la fundamenta. La concesión de garantías jurídicas debidas no debe exclusivamente operar en el ámbito jurisdiccional; este Tribunal concuerda con los criterios sentados por la Sala de lo Constitucional en el sentido que el vocablo "juicio" consignado en el artículo 11 de la Constitución de la República, no está referido única y exclusivamente al concepto de proceso jurisdiccional, sino que se amplía a la idea de trámite, de actividad dinámica destinada al pronunciamiento de una decisión evidentemente conflictiva, con el interés o derecho de unas personas. En ese sentido, si la violación es al interior de un proceso administrativo, ésta puede ser por acción u omisión del juzgador. En este segundo caso, regularmente sucede por el incumplimiento de las formalidades e incluso esencialidades exigidas para la realización de los actos de comunicación.”
  • 9. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FACULTAD QUE LA LEY DA A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA CORREGIR Y DISCIPLINAR AL INFRACTOR “d) De la Potestad Sancionadora de la Administración Pública: el Debido Proceso. La potestad sancionadora es la facultad que la ley da a la Administración Pública para corregir (efecto externo) y disciplinar (efecto interno) al infractor; su objetivo, es hacer valer el poder de imperium de la Administración armándola con herramientas que garanticen el cumplimiento de los fines del Estado. La naturaleza de la potestad sancionadora es de carácter penal, por lo que se requiere que cumpla con el principio del debido proceso legal, y el principio de legalidad de la pena. Por esta razón es que la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, contempla en el titulo VII el ius puiniendi de la carrera municipal, ahí se establecen las sanciones que se pueden aplicar al empleado o funcionario municipal (artículo 62), los procedimientos que debe ejecutar la Administración al ejercer su potestad sancionadora y los recursos que proceden contra la misma; contrario sensu, el artículo 2 numeral 2 inciso segundo de la precitada ley excluye de su conocimiento a aquellos empleados cuyos cargos que por su naturaleza requieren alto grado de confianza.” ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DEBE DE ACTUAR EN BASE AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA PENA “No obstante lo expuesto, la Administración Municipal debe de actuar en base al principio de legalidad de la pena, tornando en cuenta los siguientes requisitos: 1. Lex praevia, que implica la prohibición de la retroactividad de las leyes sancionadoras; 2. Lex scripta, que excluye la costumbre como posible fuente de delitos (infracciones) y penas (sanciones) e indica que la norma jurídica tiene categoría de ley cuando emana del Órgano Legislativo; y 3. Lex stricta, exige que la ley establezca en forma precisa las diversas conductas punibles y las sanciones respectivas. El inciso segundo del artículo 2 numeral 2 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, reformado mediante decreto legislativo No. 20 de fecha veinte de mayo de dos mil nueve, publicado en el Diario Oficial No. 107, Tomo No. 238 de fecha once de junio de dos mil nueve; en base al último requisito del principio de legalidad de la pena (Lex stricta), delimita cuáles empleados serán nombrados por las respectivas municipalidades o entidades municipales como consecuencia de la auto organización que gozan para desempeñar sus funciones municipales, es decir que el régimen jurídico aplicable a aquel servidor público cuyo vínculo a través del cual se ha establecido la relación empleado-Estado en un acto administrativo, quedarán regidos por el Derecho Administrativo.” MULTAS IMPOSIBLE IMPONERLAS SIN ANTES ESTABLECER QUE SE INCURRIÓ EN EL HECHO TIPIFICADO POR LA LEY COMO ILÍCITO “3.4. DE LAS MULTAS La imposición de sanciones por parte de la Administración Pública, es una materialización de la potestad
  • 10. sancionadora del Estado, la cual se sujeta al principio de legalidad que recoge el art. 86 de la Constitución de la República. Que como una consecuencia del principio de legalidad se encuentra la exigencia de tipicidad del hecho, según la cual a la imposición de toda sanción debe precederle una previsión normativa en la que se describa de manera clara, precisa e inequívoca la conducta objeto de prohibición. De tal suerte, que la aplicación de sanciones no es una potestad discrecional de la Administración, sino una debida aplicación de las normas pertinentes que exige certeza respecto a los hechos sancionados. En ese sentido, vale decir, que no podrá haber sanción si la conducta atribuida al sujeto no puede ser subsumida en la infracción contenida en la norma. Pues es en la especificidad de la conducta típica, donde deben encontrarse delimitadas las conductas sancionables. Con las precisiones que anteceden, se puede comprender que la tipificación de infracciones (o tipificación en sentido estricto), debe en la medida de lo posible, realizarse con suficiente precisión a fin que el tipo quede adecuadamente descrito. Afirmación que el autor Alejandro Nieto, en su obra Derecho Administrativo Sancionador, Cuarta Edición, comparte al sostener que el tipo ha de ser suficiente, es decir, ha de contener una, descripción de sus elementos esenciales, lo que de no suceder produce una modalidad de incumplimiento en el mandato de tipificación: la insuficiencia.” La infracción, causa de la sanción, tiene los siguientes elementos esenciales: 1- El comportamiento positivo u omisivo del administrado debe vulnerar un mandato o una prohibición contenida en la norma administrativa (principio de legalidad); 2- Para que un comportamiento sea constitutivo de infracción es necesario que el ordenamiento legal reserve para el mismo una reacción de carácter represivo, una sanción; 3- El comportamiento del infractor, así como la sanción prevista para el mismo deben aparecer descritos con suficiente precisión en una norma con rango de ley (principio de tipicidad); y 4- En todo ordenamiento sancionador rige el criterio de que la responsabilidad puede ser exigida sólo si en el comportamiento del agente se aprecia la existencia de dolo o de culpa (principio de culpabilidad).” PROCEDENTE IMPOSICIÓN ANTE LA EXISTENCIA DE ELEMENTOS FÁCTICOS SUFICIENTES QUE DEMUESTRAN EL ACTUAR ILÍCITO DEL ADMINISTRADO “La suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad y se concreta, ya que no es la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta. A la vista de la norma, debe saber el administrado que su conducta constituye una infracción y, además conocer cuál es la respuesta punitiva que a tal infracción depara el ordenamiento jurídico vigente al momento que ocurrieron los hechos. En el presente caso existieron elementos fácticos suficientes que demostraron el actuar ilícito de la sociedad; para establecer una inexactitud en relación al valor declarado, no es necesario verificar físicamente la mercancía, basta el análisis de las circunstancias fácticas y su documentación que demuestre que el valor declarado es inexacto en relación a sus documentos de soporte, por lo que este Tribunal advierte que la sociedad actora incurrió en
  • 11. infracción administrativa al efectuar declaraciones de mercancías con inexactitudes en su información, razón por la cual la imposición de la multa es legal. 4. CONCLUSIÓN. En el caso de autos no ha existido violación al Principio de Legalidad, se respeto el Principio de Proporcionalidad regulado en el art. 1 literal f) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras; existe adecuación de la conducta realizada al tipo descrito por el legislador en el art. 5 literal q) de la - Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras; así como las decisiones que contienen los actos impugnados han sido fundadas conforme a derecho. Por todo lo anteriormente expuesto esta Sala concluye que la determinación de Derechos Arancelarios a la Importación (DAI), Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios (IVA) y Multas determinadas y confirmadas en los actos emitidos por la Dirección General de Aduanas y el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Adunas, son legales.” Sala de lo Contencioso Administrativo, número de referencia: 135-2009, fecha de la resolución: 29/05/2013 POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DESARROLLADA EN APLICACIÓN DEL IUS PUNIENDI DEL ESTADO 1- POTESTAD SANCIONADORA DISCIPLINARIA. Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, está concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración." DELIMITADA POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la República contempla la potestad sancionadora administrativa, respetando el debido proceso, cuando en su parte pertinente establece que "(...) la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas..." pero, sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho. La potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del art. 86 de la Constitución que prescribe: «El poder público emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y las leyes. Las atribuciones de los órganos del Gobierno son
  • 12. indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas». Así pues, en virtud de la sujeción a la ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.” PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO RESULTAN APLICABLES AQUELLOS QUE RIGEN EN MATERIA PENAL ENCAUZANDO LA ACTUACIÓN SANCIONADORA EN BENEFICIO DEL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES DEL ESTADO Y EN GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS 2- SOBRE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. “Corolario de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien, dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz. La potestad sancionadora de la Administración se enmarca en los principios que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la administración. Conocido es que existen diferencias importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador, pues éstos tienen origen primordialmente en la norma fundamental. Puede de esta manera afirmarse sin ambages, que en el ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal, encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los derechos de los administrados.” PRESUNCIÓN DE INOCENCIA DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR IMPLICA QUE LA CARGA DE LA PRUEBA DE LOS HECHOS CONSTITUTIVOS DE LA INFRACCIÓN RECAE SOBRE QUIEN SOSTIENE LA IMPUTACIÓN DE HABERSE COMETIDO UN ILÍCITO “3-1) DE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. El artículo 12 de la Constitución de la República establece la "presunción de inocencia", la cual no solo es
  • 13. aplicable en materia penal, sino que también en materia administrativa. Se entiende por la misma que toda persona sometida a un proceso o procedimiento, es inocente y se mantendrá como tal dentro de la instrucción de los mismos, mientras no se determine su culpabilidad por medio de sentencia definitiva condenatoria o resolución motivada y respetando los principios del debido proceso judicial o administrativo. En reiteradas ocasiones este Tribunal ha sostenido que, el derecho a la presunción de inocencia dentro del procedimiento administrativo sancionador, implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción administrativa recae sobre quien sostiene la imputación de haberse cometido un ilícito, para el caso la Administración Pública.” EXIGE QUE TODA ACUSACIÓN SEA ACREDITADA CON LA PRUEBA DE LOS HECHOS EN QUE SE FUNDAMENTA “La certeza se convierte entonces, en el eje principal para concluir en la "culpabilidad", por ello no bastan los indicios, sino que es necesario que luego de un procedimiento (en cuyo interés se hayan esbozado y actuado las pruebas pertinentes), se cree la convicción de la culpabilidad del sujeto activo. Entonces, para ser responsable de un acto delictivo, la situación básica de inocencia debe ser destruida mediante la certeza, con pruebas suficientes e idóneas; caso contrario permanece el estado básico de libertad. De ahí que el Tribunal Tercero de Instrucción los sobreseyó al no contar con elementos que corroboran la declaración del testigo, circunstancia que se puede verificar a folios […] del expediente judicial. En resumen, se puede concluir que tanto el Tribunal Disciplinario de la Región Oriental como el Tribunal Primero de Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil no emitieron sus respectivas resoluciones con estricto apego a la legalidad, con su actuar transgredieron el principio de presunción de inocencia. En este contexto se determina que es procedente declarar la ilegalidad de la sanción impuesta a los demandantes, ya que las conductas que les fueron imputadas en sede administrativa no fueron probadas. Por las razones antes expuestas es inoficioso entrar a valorar los demás argumentos de ilegalidad planteados por los demandantes. SANA CRÍTICA ANÁLISIS RACIONAL Y LÓGICO DE LA PRUEBA, DE TAL SUERTE QUE DEBE AJUSTARSE A LA RAZÓN O EL DISCERNIMIENTO Y SER LÓGICO PORQUE TIENE QUE ENMARCARSE EN LAS LEYES DEL CONOCIMIENTO “El Reglamento Disciplinario en su artículo 90, regula que el fallo sancionador solamente procederá cuando exista prueba que, valorada por medio de la sana crítica, acredite la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado.
  • 14. En su artículo 94 también menciona: "Las pruebas deberán apreciarse en conjunto de acuerdo con la lógica, las evidencias científicas, las enseñanzas de la práctica y en general, las reglas de la sana crítica". De lo anterior se extrae que los agentes investigados en un procedimiento disciplinario, tienen el derecho a pedir la práctica de las pruebas que estime conducentes y que lógicamente estén destinadas a fundamentar sus argumentos de inocencia. En aras de esclarecer lo antes referido, debe apuntarse que la sana crítica se instaura como un método de valoración de pruebas, el cual tiende a hacer un análisis racional y lógico de la prueba, de tal suerte que ostenta la primera característica por cuanto debe ajustarse a la razón o el discernimiento y, por otra parte, es lógico porque tiene que enmarcarse en las leyes del conocimiento. De ahí que, la normativa policial establece un mandato a los Tribunales y autoridades sancionadoras, el cual está dirigido a garantizar que las pruebas vertidas en los procedimientos serán apreciadas en su conjunto de forma lógica y racional, y no se le dará primacía a un medio de prueba respecto de otro, como sucede en los casos que se aplica el método de la prueba tasada. La doctrina la define como: "el conjunto de reglas que el juez debe observar para determinar el valor probatorio de la prueba. Estas reglas de la sana crítica no son otra cosa que el análisis racional y lógico de la prueba. Es racional, por cuanto debe ajustarse a la razón o el discernimiento. Es lógico, por tener que enmarcarse dentro de las leyes del conocimiento. Lo uno y lo otro reefectúa, por regla general, mediante un silogismo, cuya premisa mayor la constituyen las normas de la experiencia y la menor la situación en particular, para obtener una conclusión determinada". (JAIME AZULA CAMACHO, Manual de Derecho Probatorio, Editorial Temis, 1998, pág.48).” IMPOSIBILIDAD DE VALORAR PLENAMENTE EL TESTIMONIO DE UN TESTIGO CRITERIADO PARA DETERMINAR EL GRADO DE CERTEZA NECESARIA, ASÍ COMO LA PARTICIPACIÓN Y RESPONSABILIDAD DE LOS INFRACTORES EN EL HECHO QUE SE LES ACUSA “Las faltas disciplinarias graves contempladas en el artículo 37 numerales 23,25 y 27 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, las cuales consisten en: "23. "Realizar actos o declaraciones que afecten al desarrollo del servicio, a la imagen de la Institución o que puedan perjudicar los derechos de un tercero;25. "Dedicarse o tolerar negocios ilícitos o a cualquier otra actividad incompatible con el servicio de vigilancia, fiscalización o control que corresponda prestar a la Policía Nacional Civil" y 27. "Exigir, recibir o inducir la entrega para si o para un tercero, directa o indirectamente, de bienes o cualquier beneficio para ejecutar, Militar, retardar u omitir un acto propio o contrario a sus funciones y deberes o por la compra de bienes o servicios para la Policía Nacional Civil". En el caso de autos, se observa que así como existieron pruebas de cargo, hubieron también pruebas de descargo las que se detallan a continuación: 1) Según se constata en audiencias, los imputados no poseen antecedentes penales en su historial policial; 2) No hubo más testigos, ni existió alguien más que apoyara o confirmara lo declarado por el testigo criteriado […], requisito que se exige ante una confesión extrajudicial, a fin de darle fe a lo declarado por éste; 3) En las fotografías no se hizo constar en algún momento que los demandantes estuvieron presentes en las
  • 15. negociaciones; 4) En la supuesta reunión que señaló el señor […], la cual se llevaría a cabo el día treinta de abril de dos mil seis, no se comprobó sí estuvieron presentes agentes de la DAFI, pues ellos no acudieron al supuesto llamado; y, 5) Del informe en el que avisan que elementos policiales de la DAFI custodiaban un camión que transportaba queso, no hubo señalamiento alguno, no se mencionaron nombres en el mismo. Por lo tanto, no puede atribuirse tal actuación a los demandantes, tomando en cuenta que no solo ellos laboran en el Departamento de la División de Finanzas. Sin embargo, tanto del expediente administrativo como de las decisiones cuestionadas durante el proceso, este Tribunal observa que la Administración Pública le dio más valor a la prueba testimonial dada por el criteriado […], la cual influyó a determinar el nexo de culpabilidad entre los demandantes y el hecho sancionado. A fin de tener más claro la figura del "Testigo Criteriado", es oportuno indicar en que consiste el "Criterio de Oportunidad". Se entiende que es una posibilidad que tiene la Fiscalía General de la República de llegar a un acuerdo con el imputado, con el propósito de prescindir total o parcialmente de su persecución penal, o bien de limitar la investigación; en otras palabras es un beneficio que la ley le otorga a un imputado que ha participado en un hecho delictivo, a efecto de que éste ayude a esclarecer el hecho investigado u otros delitos relacionados con aquel en cuya causa se le está aplicando el criterio de oportunidad. Generalmente este beneficio se otorga en ausencia de otros medios de prueba y cuando es imposible obtener la versión de otras personas que ayuden en la investigación de un delito. Ahora bien, es de suma importancia tener definido que esta figura es aplicada propiamente en Derecho Penal y si bien es cierto en Derecho Administrativo Sancionador se aplican algunos principios penales, es importante destacar que no existe norma legal que habilite su introducción al derecho administrativo sancionador. Es así que la Administración Pública no debió basarse plenamente en esa única prueba para determinar el grado de certeza necesaria, así como la participación y responsabilidad de los imputados en el hecho que se les acusó. Por otra parte, toda prueba testimonial que se ofrezca en un juicio determinado requiere de ciertos requisitos para su admisión así como su valoración. Dentro de estos se encuentra que el testigo no debe tener ningún interés y en el presente caso es obvio que el señor […] tenía un interés al declarar los hechos: que no se abra proceso penal en su contra. De ahí se colige que su declaración perdió el verdadero sentido. Se observó otra irregularidad dentro del proceso, que el Tribunal Disciplinario durante el proceso erró al no permitir que, en la segunda audiencia celebrada, el testigo criteriado declarara de nuevo los hechos, lo que impidió que los acusados pudieran rebatir lo manifestado por éste, vulnerándose con ello el principio de inmediación, como elemento del debido proceso. Ante todas esas irregularidades esta Sala razona que la Administración Pública no pudo determinar con certeza la participación de los señores […], en los hechos que se les imputa. No existió suficiencia probatoria en el proceso.” Sala de lo Contencioso Administrativo, número de referencia: 137-2009, fecha de la resolución: 21/06/2013
  • 16. MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FINALIDAD “C) RESPECTO DE LA FALTA DE MOTIVACIÓN. En cuanto al otro argumento de ilegalidad que las autoridades demandadas han omitido su obligación de motivar sus decisiones. En reiteradas ocasiones este Tribunal ha sostenido que la motivación se constituye como uno de los elementos esenciales del acto administrativo, ya que por medio de ésta el administrado conoce las circunstancias fácticas y jurídicas que inciden en la emisión del acto, y cuya correcta articulación soporta la legalidad del mismo. Para cumplir con dicho requisito, la doctrina es unánime en determinar que la motivación consiste en la explicación de las razones que indujeron a la Administración a la emisión del o los actos controvertidos. Además, le otorga como principales finalidades: (a) desde el punto de vista interno, asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración; y, (b) desde el terreno externo, formal, constituye una garantía para el interesado que podrá así impugnar en su caso el acto, atacando las bases en que éste se funda. Con ello, la motivación también incide en el control jurisdiccional, en tanto posibilita el análisis del criterio de decisión que indujo a la Administración a resolver en determinado sentido. En consecuencia, las resoluciones administrativas —principalmente aquellas desfavorables a los intereses de los administrados— deben ser claras, precisas y coherentes respecto del objeto del acto o las pretensiones del administrado en su petición, de forma que conozca el motivo de la decisión y, en su caso, pueda impugnar dicha resolución ante las instancias correspondientes; se debe enfatizar que la falta de motivación o la motivación defectuosa incide perjudicialmente en la esfera jurídica del administrado.” Sala de lo Contencioso Administrativo, número de referencia: 150-2009, fecha de la resolución: 10/06/2013