Técnicas Legislativas Básicas, por Abogado Eduardo Lara Salazar

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
TÉCNICAS
LEGISLATIVAS BÁSICAS
www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
Twitter: edularalaw

TÉCNICAS
Tema I

Organización del Poder Público en Venezuela
Venezuela es un estado federal
Lo que significa que reconoce la existencia de más de un nivel territorial de poder público
Poder Nacional Poder Estadal Poder Municipal
Ejecutivo, Legislativo, Judicial,
Ciudadano y Electoral

Poder Ejecutivo en los tres (3) niveles territoriales
Poder Nacional Poder Estadal Poder Municipal
Presidente de la República Gobernador Alcalde
Las normas constitucionales y legales establecen las competencias para cada uno de
estos niveles y funcionarios, de acuerdo con su ubicación

La CRBV puede citar
La Ley Orgánica de la Administración Pública (2014), la Ley Especial sobre la Organización y
Régimen del Distrito Capital (2009), Ley Especial del Régimen Municipal a 2 niveles del
Área Metropolitana de Caracas (2009), la Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados (LOCLE, 2002) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Al analizar el Poder Legislativo
Poder Legislativo Nacional
Representado por la Asamblea Nacional
En Cada Estado
Poder Legislativo
Consejo
Legislativo
Municipal
Concejos
Municipales
“Existen leyes que regulan sus competencias
en cada ámbito legislador”.

Poder Judicial
Surge la duda acerca de
¿Cómo es que se encuentran
juzgados y cortes en todo el
territorio nacional ?.
es estrictamente
nacional
con denominaciones
tales como circuitos o
circunscripciones
judiciales del Estado
Miranda o Amazonas,
por ejemplo
“La
respuesta
es simple”

Son autoridades nacionales con asiento territorial en la entidad federal en
referencia. La Ley Orgánica del Poder Judicial (1998) resuelve este asunto,
en virtud que establece que los juzgados de primera instancia, por ejemplo,
tendrán su sede – como premisa – en la capital de cada estado, lo que no
excluye que se creen en las ciudades más importantes de la entidad,
siguiendo los parámetros que señalen el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) y
la Dirección Ejecutiva de la Magistratura (DEM) para llevar más cerca la
justicia al ciudadano con lo cual se aminoran las distancias y la posibilidad
de no instar el juzgamiento; de allí que se encuentran tribunales de primera
instancia en ciudades como Charallave, Estado Miranda; Puerto Ordaz,
Estado Bolívar; Acarigua, Estado Portuguesa, por ejemplo.
“Nótese que ninguna de las mencionadas es la capital del estado, pero todas tienen en común
que son localidades de actividad económica de importancia para el desarrollo por estar
ubicadas allí, bien sea fabril, industrial o comercial de interés”

Para el caso del Poder Ciudadano
la situación es similar que con el Poder Judicial; en
el caso del Ministerio Público, conocido también
como Fiscalía General de la República, por cuanto
forma parte del llamado Sistema de Justicia, según
el Texto Fundamental. El lector observará que
cercana a las sedes de los circuitos penales, por
ejemplo, encontrarán oficinas de este órgano.

Al referirse a la Contraloría General de la República
Es estrictamente nacional. Lo que ocurre es que el
sistema de control establece órganos de corte
similar en el nivel estadal y municipal, denominados
contralorías estadales y municipales,
respectivamente. La CRBV y la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y Sistema
Nacional de Control Fiscal (2010) ahondan el tema.
También hacen aportes las llamadas constituciones estadales, instrumento normativo
aprobado por los consejos legislativos en cada estado como pauta la LOCLE; y la LOPPM,
donde también a través de ordenanzas (leyes con rango de alcance local) aprobadas por
los concejos municipales, se regula el funcionamiento de este órgano de control.

En cuanto a la Defensoría del Pueblo, el cual
también es una autoridad nacional, hay también
presencia de Defensorías Delegadas o Auxiliares con
asiento en cada estado, por cuanto es absurdo que
solo tuviere sede en la capital de la República. Basta
con estudiar la Ley Orgánica de la Defensoría del
Pueblo (2004), la que pauta que debe facilitarse a
los ciudadanos que pueda llevar al conocimiento
del garante de los derechos humanos cualquier
situación que pueda resultar anormal para el buen
funcionamiento de los poderes públicos.

con un análisis parecido a los anteriores, pues es
sabido que hay juntas electorales estadales y
municipales, ya que tienen a su cargo los procesos
comiciales que se efectúan en los estados y
municipios, respectivamente, de acuerdo con la Ley
Orgánica del Poder Electoral (2002) y la Ley
Orgánica de Procesos Electorales (2009).
SI bien no es lo suficientemente profundo para
explicar lo aprobado por la Constitución, sirve para
dejar claramente establecida la ubicación del
municipio dentro del contexto para poder
desarrollar el tema que hoy nos reúne en este salón
El Poder Electoral es nacional

TÉCNICAS
Tema II

Organización Municipal en Venezuela
El Poder Público Municipal, de acuerdo con lo
previsto por la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, se ejerce a través de cuatro funciones; a
saber: función ejecutiva, regentada por el alcalde;
función legislativa o deliberante, que corresponde
al concejo municipal, integrado por concejales. La
función de control fiscal o contralora, a cargo de la
contraloría municipal. Por último, no menos
importante, la función de planificación, en manos
del consejo local de planificación.
El Poder Electoral es nacional
Luego establece, lo que para algunos en
doctrina se ha llamado como quinta función o
la participación ciudadana, ya que la LOPPM -
en términos mandatorios - estatuye como
premisa de su actuación la activa
incorporación de la ciudadanía en la gestión,
control y evaluación de los resultados.

Ahora bien, ¿cómo está concebida cada una de
esas funciones en la legislación municipal?
todo lo concerniente a la administración o gobierno municipal, lo que lleva a precisar sus
competencias de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; entre ellas se
encuentran las siguientes:
La función ejecutiva
a cargo del Alcalde
Comprende:
1.- Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República, la constitución del estado, leyes
nacionales, estadales, ordenanzas municipales y demás instrumentos jurídicos.
2.- Dirigir el gobierno y la administración municipal, velando por la eficacia en la prestación de
los servicios públicos dentro de su ámbito y ejercer la representación del municipio.
3.- Dictar reglamentos, decretos, resoluciones y demás actos administrativos en la entidad
local.

4.- Proteger y conservar los bienes de la entidad, debiendo velar por la realización y
actualización permanente del inventario.
5.- Ejecutar, dirigir e inspeccionar los servicios y obras municipales.
6.- Suscribir los contratos que celebre el municipio.
7.- Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal, con excepción del
adscrito al concejo municipal.
8.- Presidir el consejo local de planificación.
9.- Presentar a la consideración del concejo municipal los diversos proyectos de ordenanzas.
10.- Presentar al concejo municipal el informe de gestión.
11.- Presentar a la comunidad de su municipio la rendición de cuentas de la gestión política y
administrativa.
12.- Promover la participación ciudadana.
13.- Resolver los recursos jerárquicos y demás actos administrativos dictados por las distintas
dependencias ejecutivas municipales.
14.- Las demás que le atribuyan las leyes y demás instrumentos jurídicos.

Por su parte, la función legislativa representada por el concejo municipal, siguiendo con lo
previsto por la Ley Orgánica, tiene como atribuciones, entre otras:
1.- Iniciar, consultar con las comunidades; discutir y sancionar los proyectos de ordenanzas.
2.- Dictar y aprobar su reglamento interior y de debates, con miras a organizarse y sancionar
las reglas de orden caso de infracción aplicable a sus deliberaciones.
3.- Aprobar el Plan Municipal de Desarrollo y los planes y demás instrumentos de ordenación
urbanística.
4.- Ejercer la potestad tributaria del municipio.
5.- Aprobar el presupuesto de gastos que soporte su plan legislativo anual
6.- Acordar la participación del municipio en organizaciones intermunicipales, así como
autorizar la creación, supresión o modificación de órganos desconcentrados y entes
municipales.
7.- Autorizar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público y lo
concerniente a la enajenación de ejidos y otros inmuebles, previa solicitud motivada del
alcalde.
8.- Aprobar el Plan de Inversión Municipal, contenido en el proyecto de ordenanza de
presupuesto presentado por el consejo local de planificación.

10.- Autorizar créditos adicionales al presupuesto de ingresos y gastos del ejercicio económico
financiero del municipio.
11.- Ejercer las funciones de control sobre el gobierno y la administración municipal.
12.- Presentar a la comunidad la rendición de su gestión legislativa y política.
13.- Organizar la normativa referente sobre justicia de paz
14.- Las demás que le atribuyan las leyes.

De su seno se elige un presidente del concejo, quien lo representará y tendrá funciones
administrativas dentro del órgano legislativo local. Fuera de su seno elegirán a un Secretario,
quien funge como órgano auxiliar del concejo municipal; sus atribuciones se encuentran
delineadas por la Ley Orgánica, las cuales son las siguientes:
1.- Asistir a las sesiones del concejo municipal y elaborar las actas.
2.- Refrendar las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos que dicte el concejo.
3.- Llevar los libros, registros, archivos, expedientes y documentos del concejo, con su
correspondiente custodia.
4.- Ejercer la función certificatoria, previa autorización del presidente del concejo.
5.- Dirigir los trabajos de la secretaría.
6.- Auxiliar a las comisiones del concejo municipal.

En un tercer término, la función de control la lleva a cabo la Contraloría Municipal; es un
órgano de vital importancia para la buena marcha de la gestión local, pues tiene asignado lo
referente al control, vigilancia, fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así
como de las operaciones relativas a estos.
Ello significa que esta dependencia es la encargada de velar porque los recursos económicos
de los ciudadanos que administran las autoridades locales sean manejados en forma correcta.
Rescatan y representan la moral púbica.

De acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) debe gozar de autonomía
orgánica, funcional y administrativa. Resulta lógica esta previsión del legislador en razón de sus
competencias porque debe sustraerse del manejo político y administrativo de las ramas
ejecutiva y legislativa municipales porque, de lo contrario, afectaría la competencia asignada
por el legislador, cuyo origen es de naturaleza constitucional.
Actúa bajo la dirección de un Contralor Municipal, quien es designado por el Concejo
Municipal mediante concurso público; durará cinco (5) años en sus funciones y prestará
juramento ante el órgano legislativo local.

Por último, la función de planificación se encuentra bajo un órgano denominado Consejo
Local de Planificación, conocido por sus siglas CLPP; debe elaborar los instrumentos (planes)
por los que se regirá la gestión del municipio.
El CLPP está integrado por el alcalde, quien lo preside; los concejales del municipio; los
presidentes de las juntas parroquiales comunales; un consejero por cada consejo de
planificación comunal en la jurisdicción; un consejero por cada parroquia; un consejero por
cada movimiento u organización social (campesinos, pescadores, trabajadores, deportistas,
mujeres, entre otros.).En aquellos municipios donde no existiere parroquias, se conformará
una asamblea de voceros de los consejos comunales y se elegirán tantos consejeros como
concejales (municipales) hubiere en la misma cantidad de estos.
Se sugiere al lector leer la LOPPM (2010) para actualizar la conformación de este órgano.

Ley Orgánica
de
Planificación
Pública y
Popular (2014)
el cual es el instrumento
normativo que regula el
marco de la planificación en
Venezuela establece un sistema que
incluye a los municipios,
por lo que la planificación
de estos
deberá estar en
consonancia con los fijados
para cada nivel del Poder
Público, así como el
comunal.

Existen diversos planes en el ámbito municipal,
dependiendo la materia de la que se trate.
El Plan Municipal de Desarrollo (PMD)
es el instrumento de gobierno que permite
establecer
los proyectos,
objetivos, medidas,
metas, acciones y
recursos, con miras a
la realización de sus
competencias,
especialmente las de
naturaleza
concurrente con los
otros niveles
territoriales y
descentralizados.
Debe contener los
lineamientos del
programa de gestión
en la oferta electoral
que el candidato a
alcalde entregará
cuando se inscribe
ante el Poder Electoral
para la postulación de
su candidatura y que
deberá aplicar una vez
electo, con el concurso
del concejo municipal
y de los CLPP.

También ha de
contemplar la
ordenación y
promoción de su
desarrollo
económico y social
que incentive el
mejoramiento de
las condiciones de
vida de la
comunidad
municipal.
También existe el Plan
de Turismo,
contemplado para los
municipios con
vocación turística; en
éste se promoverán los
sitios históricos,
atractivos naturales,
recreativos,
artesanales y cualquier
otro. Para ello contará
con la colaboración de
los sectores público y
privado.
Hay otros planes
propios como el
denominado Plan de
Desarrollo Urbano
Local (PDUL), el cual
se corresponde con
los lineamientos
urbanísticos, que
contendrá la
clasificación de los
suelos, espacios libres
y de equipamiento,
entre otros aspectos.

El municipio debe coordinar su
planificación con los realizados por el poder
popular, como es el caso de las comunas,
que preparan mediante el Plan Comunal de
Desarrollo. Se formula a través del Consejo
Comunal de Planificación y a los Consejos
Comunales de la Comuna, correspondiendo
su aprobación al Parlamento Comunal. Su
ejecución corresponde a los órganos de
autogobierno de la comuna y el
seguimiento se hace por todos ellos.
Adicionalmente, dentro de los
órganos auxiliares están el Síndico
Procurador Municipal, quien tiene a
su cargo, entre otras, la
representación legal y defensa del
municipio, conforme los
lineamientos del alcalde; asesoría
jurídica al concejo municipal y al
alcalde; someter a la consideración
del alcalde los proyectos de
ordenanzas y reglamentos o
reformas de estos; asistir a las
sesiones del concejo municipal con
derecho a voz. Como requisito
esencial debe ser abogado. Es
designado por el alcalde, previa
autorización del concejo municipal.

Por último, no menos importante,
está el Cronista Municipal, quien es
el encargado de la recopilación,
conservación y defensa de las
tradiciones y costumbres y hábitos
sociales de la comunidad. Todo lo
referente a las competencias,
funcionamiento, derechos y personal
a su cargo se regirán mediante
ordenanza.

TÉCNICAS
Tema III

Proceso para la aprobación de
instrumentos legislativos municipales
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) se concibió como el
instrumento legal por medio del cual se desarrollen los postulados
constitucionales para el ámbito local.
En efecto, su artículo 1º dice:
“La presente Ley tiene por objeto desarrollar los principios
constitucionales, relativos al Poder Público Municipal, su
autonomía, organización y funcionamiento, gobierno,
administración y control, para el efectivo ejercicio de la
participación protagónica del pueblo en los asuntos propios de la
vida local, conforme a los valores de la democracia participativa, la
corresponsabilidad social, la planificación, la descentralización y la
transferencia a las comunidades organizadas, y a las comunas en
su condición especial de entidad local, como a otras
organizaciones del Poder Popular”.

Más adelante, en su artículo 52:
“Es competencia de los municipios, el
gobierno y la administración de los
intereses propios de la vida local, la
gestión de sus actividades y servicios que
requiera la comunidad municipal, de
acuerdo con la Constitución de la
República y las leyes”.
Mientras que, en el 53:
“Cada municipio tiene competencia para
organizar el funcionamiento de sus
órganos y regular las atribuciones de las
distintas entidades municipales.
El Concejo Municipal dictará las normas
que regulen su autonomía funcional y el
ordenamiento interno”.

Por otra parte, en el 54:
“El Municipio ejercerá sus competencias mediante los siguientes
instrumentos jurídicos:
1.- Ordenanzas: son los actos que sanciona el Concejo Municipal para
establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre
asuntos específicos de interés local. Las ordenanzas recibirán por lo menos
dos discusiones y en días diferentes, deberán ser promulgadas por el alcalde
o alcaldesa y ser publicadas en la Gaceta Municipal o Distrital, según el caso,
y prever, de conformidad con la ley o si lo amerite la naturaleza de su objeto,
la vacatio legis a partir de su publicación. Durante el proceso de discusión y
aprobación de las ordenanzas, el Concejo Municipal consultará con el alcalde
o alcaldesa, a los otros órganos del Municipio, a los ciudadanos y ciudadanas,
a la sociedad organizada de su jurisdicción, y atenderá las opiniones por ellos
emitidas.

2.- Acuerdos: son los actos que dicten los concejos municipales sobre
asuntos de efecto particular. Estos acuerdos serán publicados en la Gaceta
Municipal cuando afecten la Hacienda Pública Municipal.
3.- Reglamentos: son los actos del Concejo Municipal para establecer su
propio régimen, así como el de sus órganos, servicios y dependencias. Estos
reglamentos serán sancionados mediante dos discusiones y publicados en la
Gaceta Municipal.
4.- Decretos: son los actos administrativos de efecto general, dictados por el
alcalde o alcaldesa y deberán ser publicados en la Gaceta Municipal o
Distrital. El alcalde o alcaldesa reglamentará las ordenanzas mediante
decreto, sin alterar su espíritu, propósito o razón y, en todo caso, deberán ser
publicados en la Gaceta Municipal o Distrital.
5.- Resoluciones: son actos administrativos de efecto particular, dictados por
el alcalde o alcaldesa, el Contralor o Contralora Municipal y demás
funcionarios competentes

6.- Otros instrumentos jurídicos de uso corriente en la práctica
administrativa, ajustados a las previsiones que las leyes señalen.
Las ordenanzas, acuerdos, reglamentos, decretos, resoluciones y demás
instrumentos jurídicos municipales son de obligatorio cumplimiento por
parte de los particulares y de las autoridades nacionales, estadales y locales”.
Estas normas introducen a quien va a elaborar un texto normativo con miras
a no invadir las competencias asignadas a otro órgano o ente, bien sea por el
constituyente o el legislador, ya que – en caso de incurrir en ellas – serán de
nulidad absoluta. Todo ello en el desarrollo del principio de legalidad y de
supremacía constitucional.

Ahora bien, de la lectura de las normas de la LOPPM
transcritas se evidencia que no es suficientemente
precisa, por lo que se ha requerido tomar otras
fuentes que esclarezcan la situación. Para ello la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV, 1999), como norma suprema
dentro del ordenamiento interno, tiene previsto
cómo es el proceso de formación de las leyes. Se
encuentra ubicado en el articulado sobre la
Asamblea Nacional.
Como todo cuerpo parlamentario, el concejo
municipal se organiza en comisiones de trabajo,
pudiendo ser permanentes o temporales. De igual
manera, cuenta con una Junta Directiva para la
realización de las labores administrativas y de
representación del CM, por lo que suelen tomar el
modelo nacional del órgano legislador, con las
denominaciones de Presidente, Vicepresidente y un
Secretario.

La LOPPM estatuye que el CM sesionará con la mayoría absoluta de sus
integrantes y tomarán decisiones con la mayoría relativa de los presentes,
salvo disposición legal en contrario.
Es frecuente encontrar un instrumento normativo denominado Reglamento
de Interior y Debates o similar, la cual regula el quehacer para la toma de
decisiones y otras materias; también puede verse bajo la forma de
reglamento orgánico.

A continuación se indican las etapas por las que debe considerarse un
proyecto de ordenanza, siendo válido para una regulación legal por primera
vez como las reformas subsiguientes.
Al respecto, el Texto Fundamental y la
LOPPM señalan que comienza con la
llamada Iniciativa, lo que se define como el
derecho para presentar una propuesta;
dado que se reconoce el derecho a elevar
peticiones y obtener oportuna respuesta,
una de las formas para ejercer este derecho
es a través de la iniciativa legislativa, lo cual
han previsto ambos textos normativos,
siendo uno de los medios de participación,
el cual consiste en que pueda llevarse ante
las instancias legislativas planteamientos
para someter a su consideración el estudio
de alguna situación que amerite regulación
mediante normas de carácter legal.

Este medio de participación ciudadana permite una estrecha vinculación entre
ciudadanos-funcionarios municipales lo que permite una mejor gestión, no solamente
por aquello del principio de corresponsabilidad, sino también profundiza la
descentralización.
Puede provenir del alcalde, de los concejales, de la contraloría municipal o por los
ciudadanos.

Ocurre en la práctica que el Ejecutivo Local requiere estudios legislativos de las
distintas normas a cargo del concejo municipal por diversas razones; una de las más
socorridas es en materia tributaria para incluir nuevos hechos que constituyen fuentes
para la imposición. La LOPPM permite al alcalde presentar proyectos de ordenanzas
con sus respectivas exposiciones de motivos.
Esto es similar al nivel nacional o estadal en los que el Ejecutivo lo eleva a la
consideración de la Asamblea Nacional y los Consejos Legislativos estadales,
respectivamente.

También podría suceder en el ámbito local que la Contraloría Municipal requiera del
concejo municipal se lleve a cabo la modificación – por ejemplo – de la ordenanza que
regula la actividad de este órgano de control, con miras a optimizar las labores
tendentes a vigilar y fiscalizar los ingresos, gastos y demás bienes municipales y las
operaciones relativas con estos.
Cuando la iniciativa sea de orden ciudadano, estos pueden presentar proyectos de
ordenanzas o de modificación de las ya existentes, ante el concejo municipal; en tal
sentido, la LOPPM señala que en un porcentaje no menor al cero coma uno por ciento
(0,1%) de los electores del municipio.

Implica que debe acreditarse la condición de elector, es
decir, mayor de edad y residente en el municipio, en
primer término, de forma concurrente. Para ello es usual
acudir ante el Poder Electoral a los fines de certificar
que se es elector y ejerce el sufragio en esa jurisdicción.
La norma no ha previsto expresamente que se deba o no
presentar una constancia de residencia; sin embargo,
nada impediría a los promoventes del proyecto las
introduzcan al momento de la presentación de éste.
Una vez que ha sido recibido por el concejo municipal,
éste deberá fijar una oportunidad para reunirse
(audiencia) con los ciudadanos para discutir su
contenido, lo que conllevaría a manifestar por el órgano
legislativo su admisión o no, debiendo producirse dentro
de los treinta (30) días siguientes a su presentación. La
norma no indica si se trata de días hábiles o calendarios.

Caso tal que sea negada la admisión se pueden ejercer
acciones ante la jurisdicción judicial, bien sea la
contencioso administrativa o constitucional, según sea el
caso y argumentación.
El rechazo por parte del concejo municipal acerca del
proyecto deberá ser motivado.
Admitido el proyecto el debate deberá iniciarse en un
lapso no mayor de treinta (30) días siguientes. De no
ocurrir, el proyecto ha de someterse a consulta popular
de conformidad con lo previsto por la legislación electoral
(nacional).
Una vez superada la etapa de Iniciativa se pasa a la
Discusión.
Consiste en el estudio y deliberación propiamente del
proyecto; se centra en el debate o examen entre varias
personas – en este caso se trata de un cuerpo colegiado –
para resolver a favor, en contra o con modificaciones
respecto de la o las propuestas originales.

Las ordenanzas, para su aprobación, deberán recibir dos
discusiones – por lo menos – y en días diferentes; se
suelen tomar las normas constitucionales establecidas
para el Poder Legislativo Nacional para regular el proceso
parlamentario local como parámetros, al igual que las
normas establecidos por el texto que regula el
funcionamiento interno de los concejos municipales, que
suele denominarse como Reglamento de Interior y
Debates.
La CRBV pauta que, en la primera, se consideran la
exposición de motivos y se evaluarán los objetivos, alcance
y viabilidad; con esto se persigue analizar la pertinencia o
no del proyecto.
Aprobado en primera discusión se pasa a la Comisión
directamente relacionada con la materia; pude ocurrir que
se trate de una comisión mixta para que lleva a cabo el
informe que considerará la plenaria.

No debe confundirse el vocablo
discusión con sesiones o reuniones de
trabajo dentro de cada una, dado que
puede – en tiempo real – tomarse
semanas – por ejemplo - antes de la
evaluación por el pleno, por lo que ha
de concluirse que no coinciden
generalmente y solamente se llevará a
la próxima hasta tanto se apruebe el
informe.
La razón de ser de esto es en función
del trabajo especializado de cada
comisión, puesto que se manejan
asuntos distintos; por ejemplo, no es lo
mismo salud que finanzas.
Es aquí cuando se inicia la segunda
discusión.

En ésta se hará con la revisión artículo por artículo. Suele suceder que se modifican los
contenidos y su ubicación por lo que podría demorar semanas hasta el consenso
definitivo. Es pasada a la Comisión bajo el razonamiento de análisis de la primera
discusión, es decir, se estudia y delibera para llegar a un informe conclusivo que se
someterá a la plenaria.
A veces acaece que el período de sesiones finalizó sin que se hubiere concluido el
proyecto, por lo que se suspende y puede retomarse en el siguiente partiendo de lo ya
realizado. No debe tomarse otro proyecto sobre la misma materia y tenerse como
adelantado, puesto que se violentaría la normativa legal y constitucional, de acuerdo
con el nivel de agravio, ya que no es el mismo y no se ha ejercido la función
deliberante sobre él. Es importante que los procesos de Consulta Pública se hagan
antes de culminar esta etapa.
Resuelta la discrepancia se pasa a la etapa de Sanción del proyecto.
Esto se define no como castigo, sino como la aprobación que se da en el seno del
órgano legislativo.

La siguiente fase es la de Promulgación.
Consiste en remitir el proyecto sancionado por el legislador al ejecutivo, con miras a
su publicación en la Gaceta Oficial Municipal. Sin embargo, como ésta está dentro de
las competencias del Secretario Municipal, el alcalde debe suscribirlo como señal de
compromiso en el estricto cumplimiento de lo aprobado por el texto normativo.
La creación de este medio divulgativo es para dar seguridad jurídica, tanto a las
autoridades como a los particulares, dado que permite obtener la certeza, no
solamente del contenido sino también – en tiempo real – si es o no exigible por el
Poder Municipal.
Ha de recordarse que los instrumentos jurídicos municipales son de obligatorio
cumplimiento, tanto para los particulares como también las autoridades nacionales,
estadales y municipales, en o central como descentralizado.

Pasando a los otros instrumentos jurídicos, corresponde a los Acuerdos.
La LOPPM no da lineamientos expresos para la elaboración de un acuerdo.
La práctica indica que se utiliza la iniciativa de la propuesta de acuerdo por parte de
los concejales; se somete a la consideración para ser incluido en la agenda a través de
la presidencia del concejo o de la secretaría municipal.
Una vez convenida su cabida en la sesión se somete a discusión por los ediles.
Dependerá de cada municipio si posee una ordenanza que regule los instrumentos
jurídicos para dar un procedimiento formal, que sería lo deseable para no desvirtuar
esta figura jurídica local; de no existir dependerá del consenso político dentro del
órgano legislativo.
Luego de logrado se pasa a la etapa de aprobación por votación según la mayoría.
Se recomienda su publicación en la Gaceta Oficial Municipal, no solamente para dar
difusión al instrumento, sino también obtener certeza de su contenido y alcance.

En lo atinente a los Reglamentos hay que hacer una precisión.
La LOPPM le da un tratamiento desde la perspectiva legislativa que ejerce el concejo
municipal; in embargo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (nacional)
(LOPA, 1982) les da una consideración general, por lo que no solamente corresponde
dictar reglamentos al poder legislativo; es frecuente que el ejecutivo los dicte con la
misma finalidad en el ejercicio de sus competencias, es decir, no puede haber
intromisión entre los órganos del Poder Público, so pena de nulidad.
En todo caso, se trata de actos de rango sublegal, es decir, administrativos los que
define la LOPA como toda declaración de carácter general o particular emitida de
acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos por la ley u ordenanza, por los
órganos de la Administración Pública.
Deben tener motivación; significa que deben poseer razón, causa legal o
fundamentación.

Estos reglamentos serán sancionados mediante dos discusiones y publicados en la
Gaceta Municipal.
Los decretos, por su parte, son actos administrativos como se señaló en la primera
parte de estas líneas.
La LOPA les da una consideración similar a la prevista por la LOPPM; son las decisiones
de mayor rango dentro del Poder Ejecutivo Local.
Sobre las Resoluciones, son decisiones de carácter general o particular dictadas por
diversos funcionarios para expresar – mediante un acto administrativo – la
manifestación de la voluntad del órgano; por ejemplo, en materia urbanística la
Dirección de Ingeniería Municipal puede ordenar el cese de obras de construcción por
no estar acordes con la normativa legal. También es frecuente encontrarlas en asuntos
tributarios que resuelven recursos jerárquicos interpuestos por los contribuyentes o
responsables contra lo decidido por las dependencias hacendísticas.

Los actos de uso corriente administrativo que no se corresponden con las jerarquías
expresadas reciben el nombre de instructivos, providencias, órdenes o circulares.
Estos se emplean para generar internamente normas los funcionarios del órgano. Por
ejemplo, las hay para recordar el horario de trabajo ante la actitud de no acudir a las
labores puntualmente; también para recordar normas de austeridad por el uso de
papel para reproducir (fotocopias), entre otros.

TÉCNICAS
Tema VI

Técnicas Legislativas Básicas
Esto se refiere a la forma, no desde una perspectiva de procedimiento legal, sino a
cómo se debe realizar la construcción del texto legal enfocada al estilo, comprensión,
lenguaje, entre otros elementos para que cumpla su rol: regular comportamientos
individuales o sociales en la jurisdicción del municipio.
Legislar requiere de un equipo multidisciplinario que haga posible la tarea; no
solamente se trata de abogados. A primera vista, luce imposible contar con una gama
de expertos para cada materia; sin embargo, el concejo municipal puede recurrir a
distintos servicios que le permitirían lograr el cometido a través de la consulta pública.
Durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de ordenanzas,
es importante se consulte a los otros órganos del Estado, los ciudadanos y la sociedad
organizada para oír su opinión.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) impone el deber al órgano
legislativo de obtener la opinión de los ciudadanos y a la sociedad organizada para
que – de forma abierta – se incorporen en la discusión y elaboración de propuestas.
Implica que – de no hacerse – se tendrá como causal de nulidad del respectivo
instrumento jurídico.
Generalmente se utilizan medios digitales como la página en internet que posea el
municipio, así como también por asambleas de ciudadanos, cabildos abiertos o visitas
de acercamiento de los conejales hacia las comunidades, al igual que los medios de
comunicación social.
La Secretaría Municipal juega un rol fundamental como órgano de apoyo del concejo
municipal, pues es quien se encarga de distribuir la información a los interesados y
recoger los planteamientos formulados hacia el proyecto en discusión, para luego
incorporarlo al trabajo parlamentario, debiendo usarse como referencia el Reglamento
de Interior y Debates, así como cualesquiera textos normativos tendentes a la
participación ciudadana.

De forma imperativa la LOPPM señala que los actos de efectos generales que afecten
el desarrollo urbano y la conservación ambiental deberán ser consultados
previamente entre las organizaciones vecinales y otros actores sociales.
Sobre estos puntos específicos la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987)
dispone la consulta obligatoria, so pena de nulidad del instrumento.
Como su nombre lo dice, la consulta no implica que se acogen total y favorablemente
los aportes ciudadanos, puesto que se perdería el concepto de autonomía que posee
el órgano legislativo; sin embargo, queda abierta la posibilidad – en caso de violación
de normas constitucionales o legales – por obra del acto legislativo de acudir a la
jurisdicción judicial, en materia constitucional o contencioso administrativa, según sea
procedente en razón de las competencias por la materia.

Es importante que se conozca esta modalidad de participación ciudadana, dado que
la ciudadanía puede intervenir en la toma de decisiones que afectan su vida de
manera directa, ya que los funcionarios se ven en la obligación de atender los
requerimientos que se les formulen.
La mayoría de la doctrina sobre técnicas para
legislar coinciden en que atraviesa tres etapas:

La pre legislativa, donde se deben determinar
puntos como el planteamiento de la propuesta
del proyecto; identificación de los sectores
involucrados en el tema (político, económico,
social); la necesidad de regular
comportamientos individuales, sectoriales o
generales y los perjuicios de no estudiar y
modificar la realidad; los objetivos que se
persiguen con el cambio; la materia a estudiar;
entorno de las oficinas gubernamentales y su
afectación con la nueva legislación para la
correspondiente adecuación; alternativas con
las que se cuenta o no de hacer la propuesta,
momento en el que se deba implementar el
cambio; identificación de variables (ética,
política, cultural, tributaria, presupuestaria,
planificación, control, legal, entre otras).

La legislativa, que se trata de la presentación de la
iniciativa del proyecto ante el concejo municipal,
bien sea por el alcalde, concejales, contraloría o
ciudadana.
Se debe contar con los antecedentes fácticos
como jurídicos en la materia a regular; análisis
comparativo entre el mismo municipio en otros
tiempos y el de foráneos; opinión previa de
sectores involucrados; motivación o
fundamentación constitucional y/o legal; entre
otros.
Durante la discusión del proyecto se contará con
facilidades tecnológicas (computadoras, internet,
teléfonos, vehículos, entre otras); espacios para la
recepción de opiniones y sesiones de trabajo para
la sensibilización e identificación con el proyecto;
personal para el análisis de variables y estudio de
éstas con el impacto e incidencias en lo
económico, presupuestario, cultural, legal, entre
otras.

La pos legislativa, implica que el proyecto ha pasado
por las etapas previas descritas en el tema anterior en
la que el municipio deberá difundir - no solamente
con la publicación en la Gaceta Oficial Municipal
indicar la entrada en vigencia - las novedades que
implicó la hechura del proyecto para elevarlo al rango
de texto normativo y su adecuación en el entorno.
Por ejemplo, si se aprobó una ordenanza en materia
tributaria donde la declaración y el pago de tributos
puede hacerse a través de la internet, transferencias
bancarias u otras, se tendrá que fortalecer el hecho
que no es necesario grandes colas durante días, no
solamente frente a las oficinas ni entidades bancarias
en días sensibles del mes (pago de pensiones de
seguridad social, impuestos nacionales, salarios a
trabajadores u otros beneficios, pagos a proveedores;
por ejemplo) ni ocupar personal adicional, lo que
provoca sensación de seguridad en muchos aspectos.

Con otro ejemplo se puede ilustrar la situación. SENIAT publicó una
providencia en la que las declaraciones sucesorales se pueden hacer en
línea y sin la intervención de abogado. Obviamente, al gremio no le lució
beneficioso pero agradó a los contribuyentes; lo que no dijo es que – en
la práctica – deberán contar con aquellos profesionales si se emite
reparo u otro tipo de objeciones en el procedimiento, que culminarán
con recursos administrativos y judiciales, para los cuales – por ley –
deberán estar asistidos o apoderarlos para dichos trámites.
Por otra parte, es importante señalar que el lenguaje no deberá ser
coloquial, pero tampoco plagado de tecnicismos incomprensibles, ya que
la norma debe procurar la comprensión de cualquier persona con un
nivel cultural promedio, porque no todos cuentan con oficinas de
abogados, contadores, economistas, licenciados en ciencias fiscales,
entre otros, para la elaboración de dictámenes. De todas formas, por
mandato legal, el municipio deberá instalar oficinas de atención
ciudadana, para resolver peticiones de las comunidades y de diversos
sectores que hacen vida en el ámbito local.

También deberá estar en la conjugación correcta los verbos y la
coordinación de oraciones (sujetos, predicados, complementos). La
ortografía, semántica y otros elementos son importantes para no desviar
– lo que se denomina en el lenguaje jurídico – la intención del legislador;
un error en este particular costará caro porque dará pie a recursos
judiciales: nulidad, interpretación, amparos, con las correspondientes
medidas cautelares.

Esto puede tardar mucho tiempo y al municipio le interesa la
implementación rápidamente del nuevo modelo.
La construcción de los tipos normativos debe permitir al intérprete
entresacar las ideas principales de las secundarias con facilidad al
examinar el texto en las primeras veces; solo así se podrá adaptar el
ciudadano a los cambios que han de producirse y persigue la
autoridad.
Se recomienda tener extremo cuidado con el cumplimiento de
principios como el de supremacía constitucional, legalidad, reserva
tributaria, discrecionalidad, proporcionalidad, entre otros, por cuanto
originarían acciones ante los órganos jurisdiccionales.

Tampoco es pertinente utilizar palabras
en otros idiomas sin la debida
significación en la oficial; con ello se
busca la uniformidad de significados
para todos los involucrados en el
cumplimiento de la norma.
Aun cuando existen varios estilos para
la redacción de normas jurídicas, es
imperioso que quede claramente
delineada el área de tributos,
sanciones, competencias, facultades,
destinatario, supuestos fácticos
(hechos), consecuencias jurídicas.

Se debe tener extremo cuidado si la competencia es de las del
tipo concurrente (deportes, salud, educación, ambiente, por
ejemplo) es decir, se alterna con otros niveles del Poder Público,
especialmente el nacional central, que no se despojen de las
que ya poseen.

Con la aprobación de las normas sobre planificación se tiene que estar
en consonancia con éstas, puesto que afectará la base de recursos
económicos y de otro orden para diversos proyectos; por ejemplo: la Ley
Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014) (nacional), la Ley
Orgánica del Consejo Federal de Gobierno (2010), la Ley de los Consejos
Locales de Planificación (CLPP, 2015), entre otros.

Láminas realizadas por:
Profesora Milagros
Osorio
Asesoría T.E.G.
Twitter: milosogon

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