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Acto administrativo
- 1. UNIVERSIDAD FERMÍN TORO VICERRECTORADO ACADÉMICO FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS ESCUELA DE DERECHO ACTO JURÍDICO: REQUISITOS, NULIDAD Y VICIOS Autora: Teixeira Arcaya Rebeca Patricia Sección: SAIA A Docente: Abg. Emily Ramírez Materia: Derecho Administrativo II
- 2. NACIMIENTO DEL CONCEPTO DE “ACTO ADMNISTRATIVO” El concepto del acto administrativo es contemporáneo, nace con la Revolución Francesa en el año 1789, pues antes de ello, se hablaban de actos del Rey, de la corona o del fisco. Su génesis se basa en la idea de la actividad del Estado, específicamente de la Administración pública, estos, para aquel entonces, eran actos de los tribunales contenciosos. Es el momento en el que se da la supremacía del principio de legalidad, el cual permitió, que se concibiera la relación entre administración y justicia, siendo el derecho administrativo, el regulador de las funciones administrativas, constituyéndose así un Estado de Derecho, donde deja de ser el principal el rey y pasa a serlo la Ley. Luego de esta breve reseña histórica, a fin de entender su origen, podemos definir el acto administrativo como el producto de la administración pública, la cual, desempeña una infinidad de actividades como la policial, actividad de fomento, prestacional, normativa, sancionadora y cuasijurisdiccional. ¿QUÉ SE CONOCE POR ACTO ADMINISTRATIVO? Diversos autores han ampliado dicho definición, siendo la más completa la dada por Zanobini (1959), quien aseguraba que el acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento, juicio, realizada por un sujeto de la Administración pública en pleno ejercicio de su potestad administrativa. Si se desglosa esta definición se tienen distintos tipos entre los que distinguen: - declaración intelectual, a fin de eliminar aquellas actividades que sean sólo materiales. - la declaración de la voluntad es hacer conocedores a los demás de lo que un determinado individuo desea, en este caso la administración. - De simple juicio: consultivo o de rendición de cuentas. - De deseo: propuestas o peticiones - De conocimiento: actos certificantes, certificación de títulos, actas etc. Por otro lado, es importante destacar que es imprescindible que produzcan efectos jurídicos, dando lugar a materializaciones públicas y son actos propios de la administración pública, ejercidas bajo una potestad administrativa distinta a la reglamentaria.
- 3. REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Así mismo el acto administrativo debe de cumplir con una serie de requerimientos para poder hablar del mismo en sentido estricto. Se distinguen dos tipos, los de forma y los de fondo. Los de forma son aquellos que dan lugar al procedimiento constitutivo del acto administrativo y los de fondo, denominados como requisitos propios, son los que se refieren a su contenido Requisitos de forma En la Ley se estipula que un acto administrativo debe de cumplir con una serie de formalidades, para poder ser denominado como tal y sólo cuando se llevaban a cabo todas es que no se vicia de nulidad. Estos son tres grandes grupos las formalidades procedimentales, la motivación y la exteriorización del acto jurídico. Las formalidades procedimentales Emana de la adecuación que debe existir entre la voluntad administrativa y procedimiento legal establecido. Estas formalidades deben abarcar la formación de los actos administrativos y lo pautado en la Ley, específicamente lo referido a la impugnación de dichos actos en sede administrativa. Los actos dictados en el ejercicio del poder discrecional, deben de cumplir con los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez, estos no son iguales a la formación de actos con efectos particulares, por lo que no son aplicables. La vía usual de producción de dichos actos es la resolución ministerial. La motivación Todos los actos administrativos de carácter particular deben de ser motivados, exceptuando los de simple trámite o porque la Ley así lo disponga, en el mismo debe de hacerse referencia a los fundamentos y hechos del acto, así lo prescribe el art. 9 de la LOPA. A grandes rasgos, la motivación es la expresión de los motivos que justifican el acto administrativo, un medio formal, en el cual queda constancia de las razones de hecho y derecho por las que se dicta. La doctrina y la jurisprudencia determinan que la motivación
- 4. consiste en el acto de expresión de los motivos de hecho y derecho que su autor tuvo para llevar a cabo dicho acto. La exteriorización del acto La forma exteriorización del mismo se encuentra establecida en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), en la cual reza lo siguiente: “Todo acto administrativo deberá contener: 1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto. 2. Nombre del órgano que emite el acto. 3. Lugar y fecha donde el acto es dictado. 4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido. 5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes. 6. La decisión respectiva, si fuere el caso. 7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia. 8. El sello de la oficina. El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada”. De esta manera, podemos analizar su contenido, aseverando que cada acto debe juzgarse según las finalidades del mismo, tomando en cuenta que estas repercutirán en el fondo del mismo, lo que implica que, la inobservancia de alguna de sus formas impide la validez, pues no permite conseguir los fines para los cuales fue concebido. En otros casos, donde la Ley no establezca la forma en la que han de realizarse ciertos actos especiales, sino que establece las facultades que posee un funcionario para el cumplimiento de determinados actos, permite al mismo la consecución del mismo,
- 5. siempre y cuando dichas condiciones demuestren la voluntad, desarrollo y ejercicio lícito de la función administrativa. Es interesante mencionar la teoría de intrascendentes definida por la Corte Suprema de Justicia en fallos de fecha 22- 07-74 y 01-07-80, como una irregularidad carente de relevancia invalidante y que la ausencia de algún daño o indefensión es la que ratifica dicha invalidez, por lo que no es susceptible de nulidad absoluta. Es importante destacar que cuando la Ley no declara de forma expresa nulo un acto, por falta de un determinado trámite, sino que el mismo es anulable, debe de considerarse la importancia del trámite o acción incumplida, por lo que hay que tomar en cuenta si entraña indefensión o privación de algún elemento esencial del conocimiento que incida en el fondo de las actuaciones administrativas, de tal manera, que desnaturalice su esencia. Es relevante mencionar el artículo 8 de la Ley Orgánica de Jurisdicción Contenciosa, donde se dicta que todos los actos administrativos, incluyendo los actos de autoridad, quedan sujetos al control judicial de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa por contrariedad a derecho. Los requisitos de fondo La ley habla de cinco requisitos, los cuales son: la competencia, la base legal, el objeto, la causa, los motivos y la finalidad del acto. La competencia Es la aptitud legal que poseen los órganos de la administración para dictar un acto administrativo, medida de la potestad que es atribuida a cada órgano. Esta debe ser constar en norma expresa. Es la que establece el ámbito dentro del cual puede desenvolverse cualquier órgano, es decir, las facultades y poderes que la Ley le ha otorgado. Es fundamental para la validez del acto, pues debe de emanar de un órgano competente y tener los cuatro correctos con respecto a este, es decir, competente en materia, tiempo, grado y territorio. En el mismo orden de ideas, he de destacar que si hay inexistencia o falseamiento de los presupuestos fácticos, el órgano pierde la capacidad para ejercer el poder otorgado por el Estado.
- 6. Base legal Establece que la competencia o potestades de la administración pública deben de concordar entre sí misma y con los hechos que motivan la decisión. Esto implica que en todo acto jurídico debe de llevarse a cabo con base en lo que pacta el ordenamiento jurídico y en una interpretación precisa del mismo, de acuerdo con la naturaleza del acto. Está conformada por los presupuestos y fundamentos de derecho del acto. El motivo Son todas las circunstancias que tanto de hecho como de derecho justifican la emisión de un determinado acto administrativo. Los presupuestos de hecho (causas o motivos) deben de ser tomados en cuenta, calificados y comprobados adecuadamente por la administración con anterioridad. Objeto o contenido Es el efecto práctico que se pretende con la consecución del acto administrativo, es la consecuencia inmediata del mismo. El mismo debe ser posible (físicamente realizable), lícito (jurídicamente realizando) y determinado o determinable (que se puede determinar en qué consiste). El objeto de los actos administrativos es regulado por la LOPA enel artículo 19, ordinal 3, donde se establece que podrán ser viciados con nulidad absoluta aquellos actos que sean ilícitos o de imposible ejecución, siendo la imposibilidad física (imposible ejecución) cuando el acto se sustenta en un objeto o sujeto inexistente o con elementos que son contradictorios y la imposibilidad jurídica (ilícitos, ilegales) aquellos que vayan en contra de los estipulado en la Ley. Por último, el artículo 62 de la LOPA exige que todo acto administrativo debe cumplir con todas y cada una de las cuestiones para las cuales fue planteado, tanto desde el inicio cuando fue planteado como las de tramitación. La finalidad Es lo que la Ley que persigue con el acto administrativo, es por ello, que debe ceñirse a lo permitido por la Ley. El artículo 12 de la LOPA hace mención a los límites del poder discrecional, estableciendo por tanto las líneas de acción de la administración, regulando,
- 7. no implícitamente pero sí de hecho el fin del acto, cuando asevera que “… la decisión o acto administrativo debe tener una precisa adecuación a los fines de la norma jurídica” VALIDEZ ACTO ADMINISTRATIVO Se considera que un acto administrativo es válido cuando se conforma sustancialmente con lo que la norma jurídica establece, para ello es necesario que cumpla con todos los requisitos antes nombrados. Así mismo, su eficacia está en la capacidad para surtir efectos, aplicarse y ejecutarse, entre esto se debe hacer mención a la autotutela jurídica, donde la administración tiene la potestad de actuar por sí, sin necesidad de recurrir a los tribunales. Los actos ineficaces no podrán ser ejecutados, por lo que serán determinados como nulos, según lo establecido en el artículo 19 de la LOPA: “Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos: 1. Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal 2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la Ley 3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución 4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. La nulidad absoluta es aquella que tiene lugar cuando os actos son dictados por una autoridad incompetente para ello, pero ¿cuándo puede manifestarse que un acto administrativo es nulo? Cuando se evidencie correctamente el defecto a primera vista, además la nulidad se determina por la incompetencia ratio materiae y la incompetencia ratio loci, no sólo la jerárquica, ya que en este supuesto, se admite la convalidación del acto por el superior jerárquico (art. 81 LOPA).
- 8. TEORÍA DE LAS NULIDADES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Es aquella que hace referencia a las infracciones del sistema jurídico, denominadas vicios, o motivos de impugnación que con su presencia pueden dar lugar al cese de los efectos de un acto administrativo y por tanto gozar de nulidad. La nulidad puede definirse como la sanción legal que priva de sus efectos normales a un acto administrativo, el cual tuvo lugar por un vicio presente desde su origen, es por ello, que se caracteriza por constituir una sanción, con carácter legal, que priva de los efectos propios que estaba destinado a poseer dicho acto y responde a causas anteriores o en su defecto contemporáneas con el génesis del mismo. Una vez que se determina la existencia de un vicio se producen una serie de efectos, basados en la correlación de los elementos del mismo como el autor, la causa, el objeto, el fin y la forma con los vicios como son la incompetencia, el falso supuesto, objeto imposible o ilegal, desviación de poder y vicio de forma, por lo que, existe una relación causa – efecto entre los elementos, el vicio y la nulidad. La nulidad absoluta se suscita sólo ante determinadas causas y los vicios irrelevantes que no darán lugar a invalidez. En el Derecho Positivo se estipula que los vicios de los actos administrativos dan lugar a nulidad (art. 20 LOPA), con excepción de los vicios intrascendentes o los que acarrean nulidad absoluta. La diferencia entre la nulidad absoluta y la relativa radica en que la gravedad del vicio, en función de ello se puede citar otras diferencias que presentan las distintas modalidades del vicio como: en la sede administrativa, potestad de convalidación ava a proceder sólo en la nulidad relativa, mientras que la revocación o anulación ejercida de oficio sólo en los casos de nulidad absoluta, según los artículos 81 y 83 de la LOPA, respectivamente. Si el acto administrativo es nulo (de nulidad absoluta) no se pueden derivar de él derecho, pues todos los que emanen del mismo serán contrarios a la ley, sin embargo, aquellos que deriven de un acto administrativo de nulidad relativa serán válidos en cuanto no sean anulados.
- 9. El autor Es la figura de la competencia administrativa y su acción se encuentra regulada en art. 18, secciones 1,2 y 7 de la LOPA. En la carta magna se consagra como el elemento esencial del derecho público (art. 136), este al imperar la supremacía de la Ley, se encuentra controlado por lo determinado en el ordenamiento jurídico. De su acción deriva un vicio, la incompetencia, la cual trae consigo nulidad absoluta (art. 19 LOPA). Cuando esta no es manifiesta se determina nulidad relativa (art. 20 LOPA). Dentro de este mismo orden de ideas, la incompetencia absoluta se define como aquella flagrante, ostensible y manifiesta que se debe a la usurpación de la autoridad, usurpación de funciones y extralimitación de las mismas. Usurpación de autoridad o poder Tiene lugar cuando se asumen funciones públicas por parte de un individuo que no es funcionario público, por lo que carece de investidura para actuar en dicho ámbito, por lo que la Ley estipula que su autoridad es ineficaz y todos sus actos nulos. Usurpación de funciones Se comete cuando una autoridad legítima lleva a cabo funciones que no están dentro dela esfera de su competencia, específicamente, materia regulada por otra rama del poder público, es por ello que es un vicio grave que implica la violación de diversos principios como la separación de poderes (136 CRBV) y principio de legalidad (137 CRBV). Extralimitación de funciones Es el ejercicio de funciones dentro de una misma rama del Derecho, pero que va más allá de lo que la ley faculta, invadiendo territorio que no le atañe y por tanto atribuciones que no le corresponden. Tiene lugar cuando un órgano actúa sobre materias regulado por otro de igual naturaleza, pero de distinta competencia. En estos casos, para poder designar el tipo de nulidad se debe tomar en cuenta las diferentes competencias en cuanto a un criterio primario y uno secundario, según el criterio primario se tienen la competencia de territorio y la competencia de funciones y según un criterio secundario la jerárquica y la temporal.
- 10. Las competencia de criterio primario determinan la competencia del orden público y por tanto su infracción siempre acarrean nulidad absoluta y las segundas nulidad relativa. La falta de legitimación La doctrina también considera este elemento, que consiste en la cualidad que posee el órgano, la cual lo habilita para actuar con validez en los casos en los que es competente. La causa Violación de la cosa juzgada administrativa Es el desconocimiento, por parte de las autoridades administrativas de una situación jurídica anterior de carácter definitivo que creo derechos en favor de los particulares, por tanto, se suscita cuando un acto administrativo se resuelve de manera distinta a lo decidido en otro que era declarativo y creador de derecho. Está afectado con nulidad absoluta. El falso supuesto Es la apreciación errónea del derecho causal del hecho administrativo, ya sea porque este es otro o porque no existe, incluso cuando hay ausencia total o absoluta de los hechos. La jurisprudencia no solo distingue el vicio por motivos fácticos (de hecho) sino en los motivos jurídicos (de derecho), este último nombrado como vicio de ausencia de base legal y también considerado de la misma manera por la doctrina, este es un elemento autónomo del acto administrativo diferente de la causa. El carácter de este es de nulidad relativa. El objeto Este debe se basa en tres criterios, el jurídico, el posible y el determinado, de ellos emanan los vicios de ilicitud, imposibilidad e indeterminación del objeto. La LOPA establece que solo la ilicitud y la imposibilidad ocasionan nulidad absoluta. Ilicitud de ejecución En este caso, lo verdaderamente imposible es el contenido del acto no su ejecución, se constituye cuando el objeto está prohibido legalmente o su consecución es un delito.
- 11. Imposibilidad de ejecución Hace referencia a un problema material y no jurídico del acto, en el que el contenido no puede ser ejecutado por ineficacia, por lo que la imposibilidad física debe de ser originaria y no sobrevenida. Vicios del procedimiento Falta del procedimiento administrativo El acto administrativo será nulo cuando no se realice el procedimiento legalmente establecido. (Art. 19 LOPA). Finalmente se contempla la desviación de poder, el cual tiene lugar cuando el acto persigue un fin privado o particular (subjetivo) o persigue un fin general que no coincide con fin de interés general específico (objetivo).