Material utilizado en el Programa de Entrenamiento para Consejeras y Consejeros Regionales (Período 2015-2018). Expositor: Luis Chirinos, Especialista en Gestión Pública Módulo 3 Lima 23 al 26 de febrero 2015

1. La dinámica de la producción normativa
en los Gobiernos Regionales: el rol del
Consejo Regional
Luis Chirinos Segura

2. La función legislativa del Consejo
Regional
• La función legislativa está en el corazón del
Consejo regional como órgano legislativo.
• Históricamente, es la configuración de la división
de poderes.
• De la función legislativa se derivan la
representación y la fiscalización.
• La gestión gubernamental es un complejo proceso
que involucra la toma de decisiones que afectan a
los ciudadanos y movilizan los recursos del Estado
para lograr determinados resultados considerados
valiosos.

3. Gestión de gobierno y políticas públicas
• Del programa de gobierno a la política pública: de
definir un problema a identificar objetivos y
resultados.
• De la política pública a la legislación: La
Ordenanza regional (OR) es la expresión normativa
de las decisiones públicas de implementar una
política pública.
• El factor clave es la capacidad de la OR de
desencadenar procesos de gestión, movilizar
recursos públicos para lograr los resultados
previstos.

4. Políticas públicas, OR y el sustento
social
• Las políticas públicas y las OR expresan el intento
de resolver un problema atravesado por actores
sociales y sus intereses, no siempre concordantes,
a través de una decisión pública obligatoria
priorizando una opción de varias posibles.
• Por ello, en el proceso decisional no sólo
intervienen los actores estatales, sino también los
actores sociales .
• Una OR es producto de un proceso político que
debe ser capaz de dotarse sólidos criterios técnicos
y de poseer condiciones que hagan viable su
cumplimiento e implementación.

5. El enfoque de la dinámica de
producción de las ordenanzas regionales
• Partimos de un estudio entre 2012 y 2014 para
analizar y evaluar sus principales características,
tendencias, y sus condiciones de eficacia y
cumplimiento.
• Presentaremos resultados preliminares de 19 GR e
información detallada de 4 casos.
• A partir de los datos, plantearemos algunas
hipótesis que expliquen la situación y algunas
recomendaciones y prevenciones de cómo enfrentar
los desafíos que plantean.

6. ¿Cuántas OR producen los Consejos
Regionales?
• Hasta 20>>>>>>>>>>>>>>>>> 1 (Tumbes)
• Entre 21 y 40>>>>>>>>>>>>> 3 (Junin, Lima, Ancash
• Entre 41 y 70>>>>>>>>>>>>> 10 (…)
• Entre 71 y 100>>>>>>>>>>>> 4 (Apurimac, San Martín,
Huancavelica, Piura)
• Más de 100>>>>>>>>>>>>>>> 1 (Arequipa)
Dos evidencias:
• Correlación producción legislativa/ incidencia de
corrupción y autoritarismo.
• Hay un descenso entre el año 2° y el año 4°.

7. Los temas principales de las OR
• El tema mayoritario es la estructura orgánica y
los documentos de gestión, lo que parece indicar
una intensa dinámica de cambio institucional y
organizacional, especialmente en áreas prioritarias.
Aunque también podría indicar tendencias
clientelistas.
• Un tema clave es el desarrollo económico ligado a
las gerencias y direcciones regionales que
gestionan este tema. Dependiendo de la
especialización productiva, cada GR incide en
algunos más que otros. Y en algunos casos en
conflicto con los entes rectores sectoriales. |

8. Los temas principales de las OR
• El desarrollo social es de alta prioridad:
educación, salud y las políticas de generar acceso a
sectores excluidos y vulnerables. Si bien a menudo
se trata de propuestas de los ministerios, algunos
CR buscan “adaptar” la propuesta a la realidad
regional. Esto ha generado en ocasiones, conflictos
con rectores.
• El tema ambiental va ganando presencia a través
de planes, institucionalidad y documentos e
instrumentos de gestión ambiental. Destacan: la
creación de ARA como eje del mayor compromiso
de los Consejos Regionales en la problemática.

9. Los temas principales de las OR
• Destaca una tendencia a priorizar normas de desarrollo
territorial y elaboración de ZEE y el Plan de OT, a
pesar de las restricciones del MINAM. Un avance clave
es, a pesar de los problemas, la mejora de la relación
entre GR y MINAM.
• Hay una tendencia creciente a la creación de Consejos
sectoriales de concertación. La diferencia es que en
2004- 2008) eran promovidos por las organizaciones
sociales. Hoy, los promueven los ministerios sobre todo
ligados a políticas sociales como MIMDES. Algunas
pregunta clave: si esto es la política del ministerio o del
gobierno regional; qué pasa si no hay demanda social; y
cuánto margen tiene el Consejo para “adaptarla”;

10. Los temas principales de las OR
• Otro rasgo nuevo es que hay áreas prioritarias
que van constituyendo “paquetes normativos”
a través de diversas normas que enfrentan los
problemas de cada sector en conjunto, pero
además buscando una articulación interna que
permita sinergias para mejorar las condiciones
de viabilidad de la política pública de conjunto
San Martín en materia de desarrollo territorial
es relevante en este sentido.

11. Los temas que perdieron peso en las OR
• Hay varios temas que han perdido presencia:
participación, Presupuesto Participativo y
planificación.
• El caso de participación expresa la debilidad de los
mecanismos vigentes y el surgimiento de Consejos
de concertación (promovidos por los ministerios), y
la escasa demanda de las organizaciones de
sociedad civil respecto de los problemas de los
mecanismos vigentes.
• El caso del Presupuesto Participativo se ha
convertido en un “ritual anual”, tanto las OR que lo
regulan como el proceso mismo.

12. Los temas que perdieron peso en las OR
• Desde el inicio los Consejos Regionales tendieron a aprobar
normas simbólicas grandilocuentes, pero sin efectos
prácticos reales: declaración necesidad e interés regional,
símbolos regionales, días del “producto bandera”, y similares.
• Hoy siguen aprobándose, pero cada vez más estas
“declaraciones” incluyen asignación de instancias
responsables, creación de consejos sectoriales, exigencia de
reglamento, plazo y hasta asignación provisional de recursos.
Es un cambio importante.
• El caso de otros temas que han perdido peso podría deberse
a que hoy las legisla el Ejecutivo Regional a través de
Resolución Ejecutivas Regionales. No hay un análisis de
estas, pero parece que suplen las deficiencias y los
procedimientos de los Consejos. Este es un problema que
debe analizarse y debatirse pues podría estar afectando el
poder del Consejo regional.

13. El proceso legislativo en el Consejo
Regional
• El campo competencial de los GR y la rectoría del
Gobierno Nacional, la presencia de programas
nacionales y la asignación de nuevas responsabilidades.
Una cuestión grave y urgente.
• ¿Cómo articular procesos de gestión y las OR a los
procesos de reforma de la gestión pública en curso?
• El origen de la iniciativa: Consejeros, Ejecutivo
Regional, organizaciones de sociedad civil y Gobierno
Nacional.
• Consejo Regional debe convocar a los interesados para
discutir proyectos en comisiones, incluyendo a los
gobiernos locales. Es un factor de negociación y
concertación que añade valor a la cadena productiva
legislativa.

14. El proceso legislativo en el Consejo
Regional
• Reglamento Interno del CR debe regular, no sólo
el procedimiento parlamentario, sino también el
procedimiento legislativo. Los casos de Lima
provincias y Arequipa.
• Secretaría del CR debe tener la capacidad para
ser un soporte adecuado y oportuno para mejorar
el proceso legislativo.
• El trabajo de comisiones ordinarias es el campo
en que se producen los debates, las negociaciones
y se abren los espacios y oportunidades de
concertación para generar OR de consenso. Es
preciso que las comisiones sean fortalecidas.

15. El proceso legislativo en el Consejo
Regional
• Donde estas reformas se han introducido, la calidad de las
OR han mejorado, especialmente los Considerandos que es
una parte clave de la OR: debe expresar la lógica
argumental del contenido, los objetivos y resultados
esperados, así como las razones de por qué se aprueba.
• La lógica argumental debe comprender:
a) Definición del problema con sólida base científica;
b) Identificación de actores;
c) Marco legal nacional;
d) El marco político de los planes: PDRC, PEI y los demás
planes nacionales.
e) La estrategia;
f) Alternativas disponibles y razones para seleccionar una
específica.

16. El proceso legislativo en el Consejo
Regional
• Un cuestión seria es que a pesar de los avances,
los textos de la parte normativa todavía tienen
deficiencias en muchos casos. Es un problema que
debe resolverse rápido. Las OR son fuente de
derecho y debe ser claras y precisas.
• El Consejo debe dotarse de una Agenda legislativa
priorizada para un determinado periodo. Esta
agenda debe surgir de la concertación entre grupos
al interior del Consejo y con el Ejecutivo Regional,
de manera de cubrir las urgencias de la gestión.

17. Condiciones de cumplimiento de las OR
• Uno de los mitos parlamentarismo es que para que
la situación cambie basta que se de una ley. La
evidencia ha demostrado la falsedad de esta idea.
• La mayoría de normas no se cumplen por diversas
razones, una de las cuales es que los legisladores
no tienen el cuidado de dotarlas de condiciones
básicas para que se pueda cumplir efectivamente.
• Para que una OR se cumpla es necesario que se
tome en cuenta que hay factores que inciden sobre
ella condicionando su viabilidad. Hay factores
internos y factores externos.

18. Condiciones de cumplimiento de
las OR
• Las condiciones de cumplimiento pueden ser:
A) Legales: órgano competente; derechos
claramente establecidos; asignación de
responsable; condiciones de acceso al ejercicio de
derechos; posibilidades de reclamo del
beneficiario de la OR; mecanismos de control;
¿requiere reglamento?
B) Políticas: grado de apertura del GR; identificación
de objetivos y resultados; voluntad política y
liderazgo; grado de consenso en el GR; Aliados;
Difusión de la OR.

19. Condiciones de cumplimiento de
las OR
C) Económicas: Asignación de recursos; capacidad de
ejecución de gasto; Capacidad de conseguir recursos
eternos.
D) Organizacionales: Planes estratégicos y operativos que
incluyan a la OR; Capacidades institucionales;
Coordinación interna del GR; Coordinación
intergubernamental; mecanismos de monitoreo de
cumplimiento; mecanismos de control de corrupción;
acceso de sociedad civil a la información;
E) Estratégicas: Discrecionalidad para implementar la
OR; Plan de implementación; mecanismos de
procesamiento de protesta y resistencia de los actores
sociales.

20. Condiciones de cumplimiento de
las OR
F) Participación ciudadana: Costo- beneficio de la
participación; mecanismos legales de participación;
personería de las organizaciones sociales; fortaleza
de las organizaciones de sociedad civil.

21. Y después de la aprobación… ¿qué
hacemos?
• Un problema frecuente es que el CR aprueba la
OR, se promulga y luego se desentiende. Esto es
una causa frecuente de incumplimiento de las OR.
• Es preciso que desde el Consejo Regional se haga
seguimiento del cumplimiento de una OR con el
fin de tener la posibilidad de reaccionar para
corregir los defectos y superar los problemas.
• Para ello es necesario construir una metodología
ad hoc que facilite el seguimiento y que sea
también accesible a la sociedad civil.
• El resultado del seguimiento es parte de la
rendición de cuentas de los Consejeros Regionales.