Este documento discute el papel y posición de la Auditoría Interna Municipal. Señala que aunque la Auditoría Interna es subordinada administrativamente al Concejo Municipal, en temas de asignación de recursos y plazas, también debe involucrarse la administración municipal. Esto se debe a que los cambios en recursos humanos y presupuestarios requieren estudios y ajustes en documentos como el Manual Descriptivo de Puestos y el Plan Anual Operativo, los cuales forman parte del proceso de elaboración del presupuesto ordinario municipal. También menc

1. BrevesComentarios
Sobre laAuditoria
Interna Municipal
Lic. Edward Cortés García.

2.  “Pretender ser dios entre los hombres es un proyecto absurdo y
una gran aventura existencial. Es la idea humana más temeraria y
descabellada”.
 Pedro Arturo Aguirre “Historia mundial de la megalomanía”.

3. No es oro todo
lo que reluce.
 Cuando yo estaba iniciando en las labores relacionadas a las
Municipalidades, ESTUPIDAMENTE, veía en las Auditorias, a las
personas que me ayudarían a llevar adelante mis metas. Metas
muy idealistas, algo así como eficiente servicio público, evitar
gastos innecesarios, ordenar los activos municipales. En fin,
acciones algunas pequeñas otras no, encaminadas a dar un buen
servicio público.

4.  Luego me estrellé contra una realidad, encontré personas en la
Auditoría Interna (titular) con aires gerenciales, con personas que
creen firmemente que realizan funciones básicas de la
administración y que piensan se encuentran por encima de las
unidades operativas de más alto rango a nivel administrativo, pues
consideran contradictorio tener que fiscalizar operaciones de
servidores públicos municipales que están por encima de la
categoría en que se encuentra el puesto del Auditor.
No es oro todo
lo que reluce.

5.  Existe de la creencia de que la Auditoría debe estar en el olimpo de
las escalas salariales y funcionales, algo así como que revisado el
artículo 33 constitucional, el numeral 51 del Código Municipal, los
artículos 20, 21, 22, 24, 25, 29, 32, 33 y 34 de la Ley General de
Control Interno, las directrices sobre las regulaciones
administrativas aplicables a los funcionarios de las auditorías
internas del Sector Público, el criterio Oficio N.° 304 (DFOE-PG-
0011) se justifica que quien ocupe el puesto olímpico de auditor
esté por encima de las categorías de los funcionarios de la
corporación municipal.
No es oro todo
lo que reluce.

6.  En cuanto al criterio emitido por la Contraloría General, mediante
el oficio N.° 304 (DFOE-PG-0011) de 11 de enero de 2016, éste
indica que no puede la institución ubicar orgánicamente al
auditor interno bajo un funcionario que no sea el máximo
jerarca; pero que ello no significa necesariamente que en la escala
salarial, el auditor interno deba ser superior o igual a los demás
niveles, pues ello iría en función de otros factores, como por
ejemplo, las responsabilidades que tiene asignadas, la cantidad de
personal que tiene a cargo, el universo auditable, el plan de
trabajo, las posibilidades financieras de la institución, entre otras.
No es oro todo
lo que reluce.

7.  La Auditoría Interna debe ostentar un posicionamiento apropiado
dentro de la estructura organizacional de la Municipalidad,
tomando en consideración su concepto funcional y las
competencias que le son inherentes de conformidad con el
artículo 21 y 22 de la LGCI y que le permitan a la Auditoría ejecutar
sus servicios de auditoría y preventivos (actividad asesora) con
absoluta independencia y preeminencia respecto al resto de la
Administración activa.
No es oro todo
lo que reluce.
Ver 9 de enero, 2018 DFOE-DL-0024

8.  Con la aprobación de la Ley General de Control Interno (Ley N°
8292) se derogaron tácitamente los artículos 51 y 51 del Código
Municipal y en adelante, todo lo referente a la Auditoría Interna
debe regirse por la Ley N° 8292: “Así las cosas, la Auditoría
Interna, es un órgano de la corporación municipal cuyo régimen
jurídico está dado en la Ley General de Control Interno, la que
respecto de tal servidor derogó tácitamente los artículos 51 y 52
CM, no obstante, tales artículos mantienen su vigencia
parcialmente, únicamente en cuanto regulan al Contadora
Municipal.” (Ortíz Eduardo. La Municipalidad en Costa Rica.
Versión actualizada por Leiva Jorge y Milano Aldo (2017) Editorial
Jurídica Continental: San José).
Recordemos

9.  La Sala Primera ha señalado: "V. La Administración Pública, en aras de dotar de
mayor eficiencia y adaptabilidad a los servicios que brinda, ha ido expandiéndose
a través de la creación tanto de entes públicos como de órganos. Con la
transferencia ínter subjetiva y definitiva de la titularidad y ejercicio de
competencias específicas y exclusivas del Estado Central, fenómeno conocido
como descentralización, necesariamente surge a la vida jurídica un nuevo ente.
Para ello, debe existir una norma legal que lo autorice donde en tal disposición
resaltarán los elementos esenciales de este, es decir; la dotación de
personalidad jurídica derivada, patrimonio propio y la atribución de
competencias exclusivas y excluyentes, motivo por el cual el Estado como ente
público mayor no puede invadir su esfera de competencias, aunque sí tiene la
posibilidad de ejercer funciones de dirección, planificación, coordinación y
control. Por su parte, cuando se crea un órgano, no se da el nacimiento de una
persona jurídica, sino que este se crea dentro del mismo ente que requiere su
expansión por razones de especialidad de la materia o voluminosidad. Al no
darse el nacimiento de una nueva persona, no hay dotación de personalidad
jurídica propia ni tampoco se les provee de patrimonio propio, sino que lo que
se les otorga a los órganos es algún grado de autonomía, con lo que se
produce la pérdida de la competencia del superior jerárquico solo para
el ámbito desconcentrado. Ahora bien, la disyuntiva en algún momento
doctrinal estribó en determinar cómo a un órgano desconcentrado, con un grado
de autonomía determinado, que por lo general ha sido en grado máximo, el
legislador le dotó de personalidad jurídica, si se sabe que esa es precisamente una
característica esencial de los entes y no de los órganos". (El resaltado no es del
original) (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número
000221-A-2006, de las quince horas cuarenta minutos del veintiséis de abril
del dos mil seis).
Recordemos

10. Recordemos
 Como se puede apreciar, el órgano es parte de una estructura
organizativa más amplia, actúa como parte del ente como persona
jurídica, y por ende, bajo la personalidad de este último; quedan
exceptuados de dicha afirmación los órganos a los que se le haya
una atribuido una competencia exclusiva con el otorgamiento de
personalidad propia -aunque sea instrumental-, (Sala Primera de
la Corte Suprema de Justicia, resolución número 001360-F-S1-2010
de las diez horas veinticinco minutos del once de noviembre de
dos mil diez).

11. Recordemos
 Es necesario señalar que el otorgamiento de personalidad jurídica
a un ente u órgano tiene como consecuencia inmediata el
constituirlos en un centro último y único de imputación de los
efectos de sus actuaciones u omisiones, lo cual se diferencia de la
figura del órgano que actúa como parte del ente público mayor o
menor, como persona jurídica y bajo la personalidad de
este último, como es el caso que nos ocupa. Ahora bien, de
conformidad con los artículos 64, 65, 83, 102 y 129 de la Ley
General de la Administración Pública, 12, 13, 14, 17, 129 y 130 del
Código Municipal y 24 de la Ley General de Control Interno, la
competencia administrativa de la Auditoría Interna se encuentra
supeditada a los órganos de la Diarquía (Alcalde y Concejo) con sus
respectivas competencias.

12. IMPORTANTE
 En este sentido, la Auditoria Interna -órgano-, está plenamente
subordinada en cuanto a las competencias asignadas al Concejo
Municipal, sea es funcionaria de un órgano del mismo ente.

13. Recordemos
 "El órgano, precisamente por ser un medio para imputar una
actuación o una voluntad al ente del cual forma parte, no constituye
una persona diferenciada sino que se confunde como parte
integrante de él: No tiene, pues, derechos o deberes diferenciados de
los derechos o deberes del ente del cual se desprende; su voluntad no
es diferenciable de la voluntad de la organización a la cual
pertenece, precisamente porque la voluntad a través de él expresada
es en esa medida la voluntad de la organización" (Gordillo, Agustín.
Tratado de derecho administrativo y obras selectas: Parte General.
1a edición, Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo,
2013. Pág. XII-2).

14.  “Además de la vaguedad de dicha interrogante, debe tomarse en
cuenta lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley General de Control
Interno que establece … Conforme lo señala la norma transcrita,
los jerarcas de los entes u órganos tienen la obligación de asignar
recursos humanos, materiales, tecnológicos, trasporte y otros
para la Auditoría Interna, en cuyo caso, deberán tomar en cuenta
las instrucciones que emita la Contraloría General de la República
(Dictamen C-262-2019 del 16 de setiembre 2019)”.
Y los recursos?

15. Y los recursos?
 “… la propia auditoría interna debe determinar cuál es su
necesidad de recursos y gestionar de manera oportuna ante su
jerarca la dotación respectiva, teniendo presente no sólo los
factores directamente identificables con la unidad, sino también
las posibilidades institucionales de otorgar una mayor o menor
cantidad de estos, por lo que no serían procedentes las solicitudes
que vayan en detrimento de dichas posibilidades o que no
encuentren justificación técnica. Tampoco es procedente que el
jerarca con potestades para otorgar o limitar esa dotación de
recursos, los restrinja al punto de afectar negativamente la
actividad de la auditoría interna o que no le brinde los recursos
necesarios para poder llevar a cabo las funciones que el
ordenamiento jurídico le asigna, de conformidad con el artículo 27
de la Ley General de Control Interno (19 de octubre 2020 DFOE-
DL-1985)”.

16. Y los recursos?
 Ley 8292 Artículo 27.-Asignación de recursos. El jerarca de los
entes y órganos sujetos a esta Ley deberá asignar los recursos
humanos, materiales, tecnológicos, de transporte y otros
necesarios y suficientes para que la auditoría interna pueda
cumplir su gestión.
 Para efectos presupuestarios, se dará a la auditoría interna una
categoría programática; para la asignación y disposición de sus
recursos, se tomarán en cuenta el criterio del auditor interno y las
instrucciones que emita al respecto la Contraloría General de la
República.
 La auditoría interna ejecutará su presupuesto, conforme lo
determinen sus necesidades para cumplir su plan de trabajo.

17. Y los recursos?
 1) En acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Moravia, No. 2264-2019
adoptado en la Sesión Ordinaria No. 173, celebrada el 19 de agosto del 2019 el
Concejo Municipal de Moravia, luego de conocer el dictamen de la Comisión
de Hacienda y Presupuesto, dispuso literalmente: "Se APRUEBA la creación
de una plaza de oficial administrativo 2 (Inspector de auditoría Interna) como
fija y permanente a tiempo completo con cargo a la partida de sueldos para
cargos fijos para su inclusión en el presupuesto inicial del ejercicio económico
2020. Deberá el Departamento de Recursos Humanos confeccionar en
coordinación con la Auditoría Interna el respectivo perfil para su inclusión en
el Manual Descriptivo de Puestos para ser incluido en los documentos de
aprobación de presupuesto inicial del ejercicio económico 2020, asimismo es
responsabilidad de la Administración suministrar al Concejo Municipal todos
los documentos que respalden técnica, financiera y legalmente la creación de
la plaza. Se APRUEBA la asignación de contenido presupuestario para el
ejercicio económico 2020 de la Auditoría Interna en las partidas de servicios
jurídicos por c.3.000.000,00 (tres millones de colones) y de servicios en
ingeniería por c.3.000.000,00 (tres millones de colones). Se APRUEBA la
asignación de contenido presupuestario para el ejercicio económico 2020 de
la Auditoría Interna en las partidas de equipo y mobiliario de oficina
c.500.000,00 (quinientos mil colones) y de equipo y programas de cómputo
c.800.000,00 (ochocientos mil colones). La adquisición de equipo de cómputo
queda sujeta a la valoración técnica del Departamento de Tecnologías de la
Información conforme dispone el “Reglamento para la gestión, control y
aplicación de la tecnología de información y comunicación de la
Municipalidad de Moravia”. 2) El Alcalde vetó dicho acuerdo y el Concejo
rechazó la gestión, mediante acuerdo No. 2311-2019 adoptado en la Sesión
Ordinaria 175 celebrada el 2 de setiembre del 2019.

18. Y los recursos?
 En el veto interpuesto, el Alcalde Municipal reclamó que en el
acuerdo existen vicios de legalidad por transgresión de los
ordinales 104 y 105 del Código Municipal, pues es su competencia
presentar al Concejo Municipal el proyecto de presupuesto
ordinario para su discusión y aprobación final, definiendo el
espacio temporal para ello. PERO UN MOMENTO … NO DIJE QUE
el artículo 27 de la Ley General de Control Interno dispone que el
jerarca institucional debe proveer los requerimientos de recursos
para el adecuado funcionamiento de la Auditoría Interna???

19. Y los recursos?
 La aplicación del artículo 27 de la Ley General de Control Interno
ha sido interpretada sin armonizarla con el resto de regulaciones
existentes en materia presupuestaria. En los gobiernos locales si
bien el Auditor Interno es subalterno administrativamente del
Concejo Municipal, en materia de asignación de plazas y
adquisición de recursos, se debe incorporar necesariamente la
intervención de la Administración municipal.

20. Y los recursos?
 Ello obedece a que la función de creación o ampliación de plazas
nuevas, debe ser precedida por los estudios en materia de
recursos humanos tendientes a realizar los ajustes en el Manual
Descriptivo de Puestos y en la Relación de Puestos, que de manera
conexa con el Plan Anual Operativo deben cohesionarse para
culminar con el proceso de elaboración del proyecto del
Presupuesto Ordinario.

21. Y los recursos?
 Asimismo, la adquisición de bienes y servicios debe estar
contemplada y sustentada luego de los análisis de los
requerimientos de necesidades y la capacidad financiera para
asumir dichas obligaciones, para que sean incorporados dentro del
Proyecto de Presupuesto que debe ser presentado por el Alcalde
en las fechas de ley.

22. Y los recursos?
 Esta fase es función específica del Alcalde, en los términos de los
numerales 17 inciso i) y 140 del Código Municipal, quien como
jerarca de las dependencias del ayuntamiento dirige todas las
áreas sustantivas que deben intervenir para concretar y hacer
realidad la satisfacción de estas necesidades. La competencia del
Concejo Municipal únicamente se ha de limitar a revisar y dar la
aprobación del Presupuesto Ordinario, el cual corresponderá
luego ejecutarlo a la Administración local, mediante la
maximización en el aprovechamiento de la hacienda municipal, lo
cual termina de amarrar lógicamente todas las fases de
elaboración, aprobación y ejecución presupuestaria.

23. Y los recursos?
 Por eso en el caso del acuerdo vetado, la forma en que procedió el
cuerpo edil, fue totalmente inversa a la lógica prevista en el
proceso de elaboración y aprobación presupuestaria. La forma
correcta para que el Concejo Municipal confiera su apoyo a la
Auditoría Interna a efecto de aumentarle los recursos disponibles,
debe ser trasladada previamente al Alcalde, para que preceda con
los estudios de necesidades, tanto en materia de recursos
humanos como materiales, así como la capacidad adquisitiva real,
de previo a comprometer recursos en el Presupuesto Municipal.

24. Y los recursos?
 La manera en que se dispuso el acuerdo vetado, fue prematura y
desconoce la técnica de elaboración presupuestaria y las
competencias del Alcalde, siendo entonces de recibo el Veto
interpuesto, el cual se acogió, disponiéndose la nulidad del
acuerdo vetado. Pues únicamente mediante la obtención de
datos certeros precedidos de estudios técnicos respecto de las
necesidades institucionales, el impacto financiero y la capacidad
económica real para asumir tales obligaciones, es que se puede
incorporar y afectar el presupuesto institucional.
Tribunal Contencioso Administrativo. Sección III.
Resolución Nº 00412-2020 del 30 de Junio del 2020.

25. Debe quedar
claro
 El Auditor Interno está facultado para organizarse conforme a sus
necesidades y las de su despacho, ello no le convierte en un
funcionario público inmune a los controles y al deber de rendición
de cuentas que recae sobre todo empleado público, en los
términos del numeral 11 de la Constitución Política. Pero no debe
malinterpretarse los alcances de su independencia funcional,
exacerbando su posición dentro de la escala jerárquica
institucional.

26.  La correcta interpretación de los Lineamientos sobre gestiones
que involucran a la auditoría interna, debe realizarse
integralmente, a la luz de la estructura del gobierno local, en el
que el Concejo Municipal, como órgano de elección popular con
raigambre constitucional (artículo 169 Constitución Política), es el
superior jerárquico del Auditor Interno.
Debe quedar
claro

27. Debe quedar
claro
 En palabras más sencillas, la independencia funcional del Auditor
Interno no le exime de cumplir con: los horarios de trabajo en su
oficina y de pedir la licencia respectiva para atender asuntos
laborales fuera de la corporación municipal, aportando el
respectivo comprobante de cada actividad para la cual ha
requerido retirarse del ayuntamiento, ni le hace poseedor de una
posición privilegiada en cuestiones presupuestarias.

28. Debe quedar
claro
 Los Concejos Municipales deben recordar que pueden emitir
directrices que respeten los límites legales en cuanto a la auditoria
internar y que estos no limiten la posibilidad del auditor de
desempeñar su función.

29. Debe quedar
claro
 Tanto de la lectura de Tribunal Contencioso Administrativo Sección
III Resolución Nº 00083-2020 como de Tribunal Contencioso
Administrativo Sección III Resolución Nº 00412-2020 queda claro
no existe una persona con supremos poderes que este sobre la
diarquía municipal y como cualquier otro servidor público debe
estarse a la ley.

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